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RESUMEN
Una de las principales funciones de la administración tributaria es la gestión administrativa de recuperación de los adeudos tributarios provenientes de la omisión, la presentación extemporánea de las declaraciones omitiendo el monto de las sanciones correspondientes, y las determinaciones incorrectas que generan un llenado de los formularios/declaraciones de forma errónea, ya sea de forma voluntaria o involuntaria.
El tema reviste una alta importancia a nivel estratégico, ya que mediante mecanismos efectivos de cobranza amigable o persuasiva se puede lograr en los contribuyentes una mayor percepción de riesgo de detección del incumplimiento de las obligaciones, así como ayudar en el incremento de la base tributaria.
En cuanto a la clasificación y gestión de la cartera de adeudos, derivado de las limitaciones de los recursos humanos, financieros, y físicos de los cuales se dispone en las administraciones tributarias, es importante el establecimiento de criterios que permitan la optimización de los mismos.
Dentro de los criterios de clasificación y gestión se debe incluir la evaluación de las características del contribuyente, considerando para tal efecto el nivel de sus ingresos, sus activos o patrimonio, y el potencial aporte fiscal que representa; un criterio adicional y necesario es la antigüedad del adeudo para lo cual es necesario
Caso Práctico
Tema 1.
LA CLASIFICACIÓN Y GESTIÓN DE LA CARTERA DE ADEUDOS
Rudy Villeda Superintendente de Administración Tributaria (Guatemala)
Contenido: 1. Clasificacion y gestión de la cartera de adeudos.- 1. Base legal.- 1.2. Estructura organizacional.- 1.3. Alineación estratégica.- 1.4. Clasificación y gestión de la cartera de adeudos.- 1.5. Datos sobre la gestión de la cartera de adeudos.- 2. Conclusión.
considerar los periodos de prescripción, incluyendo elementos importantes como el tiempo que se estima será invertido en la recuperación de los adeudos, lo cual tiene un impacto en los costos de recuperación y en la percepción de riesgo. Otro criterio a incluir se relaciona con el tipo de impuesto ya que hay adeudos de ciertos impuestos que la administración tributaria puede recuperar con menor dificultad.
La creación/asignación de grupos específicos para la atención y gestión de determinados programas de cobranza administrativa también podría considerarse como un elemento importante.
No se puede dejar de hacer referencia en el tema en discusión a las facultades administrativas de cobro coactivo que posee la administración tributaria, pues éstas son determinantes para la obtención de resultados relevantes en esta etapa, ya que cuando no se poseen dichas facultades el uso de procedimientos amigables o persuasivos es fundamental. Por ejemplo, en el caso de Guatemala estas facultades son muy débiles y los procesos de cobranza en la vía judicial son extremadamente largos y costosos para la Administración Tributaria, lo que lleva a que la relación costo/beneficio no siempre sea positiva. Por ello se privilegian los procedimientos administrativos.
1. CLASIFICACION Y GESTION DE LA CARTERA DE ADEUDOS
1.1 Base Legal
La Ley Orgánica de la Superintendencia de Administración Tributaria -SAT- creada por medio del Decreto 1-98 del Congreso de la República de Guatemala, en su artículo 3 define el objeto y funciones de la SAT, estableciendo entre otras las siguientes funciones:
d) Organizar y administrar el sistema de recaudación, cobro, fiscalización y control de los tributos a su cargo. e) Mantener y controlar los registros, promover y ejecutar las acciones administrativas y promover las acciones judiciales, que sean necesarias para cobrar a los contribuyentes y responsables los tributos que adeuden, sus intereses y, si corresponde, sus recargos y multas. h) Establecer y operar los procedimientos y sistemas que faciliten a los contribuyentes el cumplimiento de sus obligaciones tributarias.
Gráfica 2 Organigrama de la Intendencia de Recaudación y Gestión Nivel 2
Gráfica 1 Organigrama de la SAT Nivel 1
Gráfica 3 Organigrama de las Gerencias Regionales Nivel 2
1.3 Alineación Estratégica
La SAT dentro de su plan estratégico 2011-2013 definió 3 objetivos estratégicos o ejes principales que son reducir la evasión tributaria y defraudación aduanera, mejorar la calidad de servicio al contribuyente, y mejorar la efectividad institucional.
Dentro del primer objetivo estratégico, “Reducir la Evasión Tributaria y la Defraudación Aduanera”, se establecieron como estrategias generales entre otras, el incremento de la percepción de riesgo y el aumento de la base de contribuyentes, y como uno de los objetivos específicos: “Fortalecer y ampliar la cobertura de las acciones de control masivo y específicos, para reducir las omisiones, mora y el incumplimiento.” Esto evidencia la importancia que a nivel estratégico tiene la cobranza administrativa.
En adición a lo anterior, se ha determinado que en general los procesos coercitivos -de fiscalización o jurídicos-, por la forma en la que está redactada la legislación tributaria, le permiten a los contribuyentes presentar una serie de recursos y amparos ante la Administración Tributaria y ante el Organismo Judicial, que alargan de una manera excesiva los procesos, lo que hace que los aportes de recaudación que se reciben por este tipo de procesos no siempre sean los proyectados.
Tabla 1 Contribuyentes Clasificados por Tipo
**Tipo de Contribuyente Cantidad de Contribuyentes****
Aporte al total de la recaudación 2010 / Aporte acumulado Contribuyentes Especiales Grandes
500 60% - 60%
Contribuyentes Especiales Medianos
1,500 13% - 73%
Grandes Regionales 4,100 5% - 78% Normales (Resto de Contribuyentes)*
1,207,910 22% - 100%
Fuente: GPD con información del RTU, *=Incluye el impuesto sobre circulación de vehículos, sin ISCV total normales 523,473; ** Contribuyentes efectivos en el 2010
b) Ubicación geográfica
En adición a la clasificación por tipo de contribuyente, la organización interna de la SAT responde a la necesidad de darle seguimiento a los contribuyentes normales (incluyendo a los grandes regionales), de acuerdo a su ubicación geográfica, tomando como referencia el domicilio fiscal registrado ante la SAT. Al respecto es importante indicar que la Gerencia Regional Central agrupa al 47% de los contribuyentes clasificados como normales (ver Tabla 2)
Tabla 2 % de Contribuyentes Normales por Gerencia Regional
Gerencia Regional % de Contribuyentes Respecto al Total de Contribuyentes Normales Central 47 Sur 16 Occidente 21 Nororiente 16
Fuente: GPD con información del RTU
c) Tipo de Impuesto
Otra clasificación de la cobranza administrativa es la relativa al tipo de impuesto (específicamente para el caso de las omisiones por impuesto). Según reporte al mes de julio de 2011 del total del adeudo por omisiones el 49.8% corresponde al Impuesto Sobre la Renta -ISR- , el 21.2% corresponde al Impuesto al Valor Agregado -IVA, el 14.8%
corresponde al Impuesto de Solidaridad -ISO, y el 14.2% corresponde al Impuesto Extraordinario Temporal de Apoyo a los Acuerdos de Paz -IETAAP (ver Tabla 3).
Tabla 3 % del Adeudo por Impuesto
Impuesto % Respecto al total del adeudo ISR 49. IVA 21. ISO 14. IETAAP 14. Fuente: GPD con información del sistema de omisos
1.4.3 Administración de la cartera por tipo de control y gestión del adeudo
Para un mayor ordenamiento de la cartera de adeudos, la administración tributaria ha establecido dentro de sus controles y gestión una clasificación por el tipo del adeudo, que incluye los adeudos por omisión de la presentación de las declaraciones de impuestos, por la presentación extemporánea de las mismas sin haber pagado el monto de las sanciones correspondientes, por haberse establecido que hubo una determinación incorrecta, por solicitudes de convenios de pago para cumplir las obligaciones tributarias vencidas o por vencer, y por programas especiales de cobro que toman como base la detección de inconsistencias derivadas de cruces de información (ver Tabla 4).
Tabla 4 Descripción de los Tipos de Control y Gestión del Adeudo
Tipo de Control y Gestión del Adeudo Descripción A contribuyentes omisos Agrupa a los contribuyentes que han omitido la presentación de sus obligaciones formales, de acuerdo a su afiliación. A contribuyentes morosos Agrupa a contribuyentes que han presentado sus declaraciones de forma extemporánea pagando el monto del impuesto correspondiente. Sin embargo, han omitido el pago de los montos por la aplicación de las sanciones correspondientes.
1.4.5 Herramientas/aplicaciones informáticas
La gestión de la recuperación del adeudo se apoya en aplicaciones automatizadas integradas en lo que se denomina el gestor de flujos de trabajo (cuyo diseño e implementación contó con la asistencia técnica del CIAT), en el cual se administran los procesos de cobranza administrativa y que incluye módulos específicos para gestión de omisos, cobranza, facilidades y convenios de pago, control de exoneraciones, y módulos de consulta como consultas integradas y la situación fiscal del contribuyente.
Los flujos de gestión y monitoreo de resultados, permiten identificar deudas, crear programas y asignar deudas, en función a parámetros para tipificarlos por tipo de contribuyente, impuesto y deuda, generar avisos masivos e individuales y documentos propios de la gestión, administrar perfiles y usuarios, registrar gestiones, operar cierres administrativos, gestionar traslados a fiscalización y cobranza coactiva y generar reportes de control y resultado.
1.4.6 Proceso de gestión de la recuperación de adeudos
El proceso o método de gestión de la recuperación de los adeudos inicia con la identificación de los saldos deudores, para lo cual se utilizan aplicaciones informáticas: el sistema de omisos para la identificación de las omisiones y la cuenta corriente para la identificación de los contribuyentes morosos o de los contribuyentes deudores por determinaciones incorrectas; y además se aplican cruces de información específicos para realizar programas especiales de cobro. Este proceso lo lleva a cabo personal del Departamento de Cobranza de la Intendencia de Recaudación y Gestión.
A partir de la identificación de los saldos deudores, son creados los programas específicos y masivos.
En el caso de los programas específicos o personalizados que son los de mayor interés fiscal, las Gerencias de Contribuyentes Especiales Grandes, y Medianos, y las Gerencias a Cargo de los Grandes Regionales, asignan a cada oficial de cuenta un promedio de 100 contribuyentes a los que deben contactar por cualquier vía, para conminarlos a que solventen su situación y paguen lo adeudado. En relación con los contribuyentes que habiendo sido contactados no acudan a resolver su situación, sus casos son trasladados a los servicios de fiscalización para que se les notifique el inicio de una auditoría.
Respecto de los programas masivos de cobranza, se procede a enviar
avisos por medio de los servicios de correo y mensajería, asignando los casos correspondientes a los oficiales de cobro de cada una de las Gerencias Regionales, de acuerdo al interés fiscal, tipo y ubicación geográfica de los contribuyentes.
Con la información de la constancia de recepción del aviso, los oficiales de cobro dan seguimiento personalizado, por medio de llamadas telefónicas, citaciones o correos electrónicos, a todos los contribuyentes que recibieron el aviso, hasta lograr la recuperación del adeudo o determinar la renuencia por parte del contribuyente.
Si el servicio de correo y mensajería, reporta que los contribuyentes no pudieron ser localizados, el oficial de cobranza realiza una gestión de localización que consiste en consulta de información alterna como información de contador, representante legal, abogados y notarios, empresas relacionadas, información de terceros, entre otros.
En los casos en los que no es posible la localización de los contribuyentes o en que se determina la renuencia por parte del contribuyente, la información de los casos con interés fiscal es trasladada a la Intendencia de Fiscalización o a la Intendencia de Asuntos Jurídicos, para continuar con el proceso administrativo respectivo (ver Gráfica 4).
Gráfica 4
Fuente: GPD
1.5.3 Cartera de adeudos
En cuanto a los montos de la cartera de adeudos clasificados por año, del 2008 al 2010, se observa una participación importante de los adeudos por convenios de pago.
Se registra un monto potencial total por adeudos que corresponden a dichos años de Q. 393 millones (ver Tabla 7).
Tabla 7 Montos de la Cartera de Adeudos por Año En millones de Q.
Tipo de Control y Gestión del Adeudo 2008 2009 2010 Total A Contribuyentes Omisos 22 7 14 43 A Contribuyentes Morosos/ Deudores por Determinaciones Incorrectas
53 54 48 155
A Contribuyentes que Solicitan Convenios de Pago
39 60 96 195
TOTAL 114 121 158 393
Fuente: IRG con información del Datawarehouse
1. CONCLUSIONES
1. La cobranza administrativa representa uno de los mecanismos o
medios más efectivos para incrementar la recaudación, aumentar la percepción de riesgo por el incumplimiento de las obligaciones tributarias y mejorar la base tributaria.
2. Una mayor efectividad de la cobranza administrativa está ligada
a las facultades administrativas de cobro coactivo que posean las administraciones tributarias.
3. La cobranza administrativa del adeudo por obligaciones tributarias
requiere de estrategias y acciones diferenciadas de clasificación y gestión, las cuales deben considerar las características de los contribuyentes, antigüedad y prescripción de la deuda, otorgamiento de facilidades de pago, y por su puesto la capacidad instalada de gestión de la administración tributaria.
