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Universidad de Buenos Aires
Facultad de Ciencias Sociales
Carrera de Ciencias de la Comunicación
ACCESO Y PARTICIPACIÓN: EL DESAFÍO DIGITAL
ENTRE LA GARANTIA DE DERECHOS
Y LA RESTAURACION DESREGULADORA
Diego ROSSI 1
Febrero 2016
Introducción
El movimiento político y académico al cual aportaron los estudios de la sociopolítica de las comunicaciones a partir de mediados de la década de 1970, se nutrió de investigaciones que buscaban precisar indicadores para determinar el estado de la democratización de la comunicación dentro de un país determinado. Acceso y participación fueron conceptos acuñados para promover un observatorio activo y crítico de las políticas públicas, y su utilización evolucionó no siempre en paralelo con la sistematización o la aplicación de Políticas Nacionales de Comunicación contenidistas. Se propone una necesaria actualización de las formulaciones de acceso, atento al desarrollo de prestaciones de servicios digitales y de regulaciones que intentan garantizar – tras décadas de inexistentes políticas públicas al respecto- los niveles básicos de universalidad del servicio de TV de recepción gratuita y/o de conectividad en servicios TIC (Tecnologías de la Información y Comunicación) 2. También para la participación relacionada a las comunicaciones masivas en Argentina, debemos revisar el impacto del debate, sanción y progresiva implementación de la Ley 26. de Servicios de Comunicación Audiovisual, dentro de un escenario latinoamericano que reavivó expectativas de inclusión de colectivos sociales. La reformulación de este marco normativo en
(^1) Este trabajo actualiza dos anteriores: “Acceso y participación en el nuevo siglo” (marzo 2006) y “Acceso y participación: Políticas activas, condicionamientos de los licenciatarios dominantes y el desafío digital” (marzo 2012), producidos como complemento de teóricos de la cátedra de Políticas y Planificación de la Comunicación, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires. (^2) Servicios de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (Servicios de TIC): son aquellos que tienen por objeto transportar y distribuir señales o datos, como voz, texto, video e imágenes, facilitados o solicitados por los terceros usuarios, a través de redes de telecomunicaciones. (Art. 6º Ley 27078 Argentina Digital – LAD- sancionada en diciembre de 2014) Se declara de interés público su desarrollo, estableciendo y garantizando la completa neutralidad de las redes. Su objeto es posibilitar el acceso de la totalidad de los habitantes de la República Argentina a los servicios de la información y las comunicaciones en condiciones sociales y geográficas equitativas, con los más altos parámetros de calidad. (Art. 1º LAD)
2009 se conjugó con un destacable y apasionado debate público sobre la relación del Estado, la sociedad, sus organizaciones y los actores del audiovisual, que no ha tenido antecedentes en cuanto a la repercusión social de esta cuestión, transversal en diversas esferas de la arena política nacional. Detrás de maniqueos reduccionismos “Gobierno vs. Multimedios”, entre 2008 y 2015 han operado fuertes tensiones de intereses de actores sociales y grupos económicos (tanto por parte de los licenciatarios incumbentes 3 y las productoras concentrados de contenidos – que con la Ley 26.522 perdieron mecanismos legales de obturación de entrada de competencia no deseada-, como de los potenciales actores o inversores “entrantes” – complicados por apelaciones judiciales, demoras de implementación de la Ley y requisitos reglamentarios, hasta el cambio de Gobierno Nacional acontecido en diciembre de 2015-).
A lo largo del presente trabajo, alertaremos sobre las argumentaciones que basadas en el optimismo difusionista, subsumen las cuestiones ligadas a la participación como un complemento formal de una estrategia para la maximización del acceso tecnológico y la “única vía de la convergencia”. El despliegue de las políticas neoliberales coadyuvó a la erosión de las capacidades políticas de los Estados nacionales. La recuperación de la iniciativa para mayor inclusión de diversidad de emisores en varios países de Latinoamérica, y los remezones ante violaciones de soberanía en el manejo de redes de conectividad global, generaron agendas confrontadas con las políticas y prácticas hegemónicas de entes supranacionales como la Unión Internacional de Telecomunicaciones, la Organización Mundial de Comercio o la mercadocrática Unión Europea. Estas organizaciones en el mejor de los casos intentan disimular sus posicionamientos acordes con los principales conglomerados de cada sector. Su discurso de maximización del acceso como vía para terminar con la exclusión social y la marginación se ha vuelto un inoperante lugar común en correlato con el proyecto de la Sociedad de la Información 4.
En Argentina, la histórica inequidad en el acceso a los servicios audiovisuales y de telecomunicaciones se debió a su estructura demográfica fuertemente urbana y concentrada, al
(^3) Como “incumbentes” (del inglés “incumbent”) se refiere en la jerga de las telecomunicaciones y el audiovisual a los titulares de licencias establecidos en el mercado local con posición dominante, o previsiblemente influyentes ante la regulación de nuevas tecnologías. (^4) Así lo han venido advirtiendo Pasquali, Antonio (2002), Becerra, Martín (2003) y De Charras, Diego (2006) entre otros.
Durante la formulación y debate de la Ley 26.522 en 2009 se decidió mantener la restricción de convergencia de servicios (titularidad de licencias de audiovisual) a las empresas de telecomunicaciones, con excepción a las prestadoras sin fines de lucro, como las cooperativas de provisión de servicios del interior del país. Por esta razón, los principales prestadores de telefonía – vedados de disponer de una licencia de TV- generaron estrategias paralelas a la normativa para distribuir contenidos a través de desarrollos por Internet y asociación con empresas del audiovisual para el cobro de un paquete de servicios en la misma factura o con combos en formato “dúo”. Mientras tanto, el Estado a través del Programa Argentina Conectada comenzó a generar una red mayorista de vínculos de telecomunicaciones que se expandirá a todo el país y concurrirá como plataforma multipropósito de distribución de la televisión digital terrestre y
soporte de la extensión de Internet para todos 7.
En diciembre de 2014, la Ley Argentina Digital abrió a los licenciatarios TIC (es decir, principalmente, a las empresas telefónicas) la posibilidad de brindar servicios de comunicación audiovisual, con excepción de televisión satelital directa al hogar. La negociación surgida durante el debate en el Congreso de ese controversial proyecto del Ejecutivo, llevó a incorporar a la Ley diversas cláusulas de reglamentación de la competencia desigual, zonas de promoción donde no entrarían licenciatarios con poder significativo de mercado y tutela de redes comunitarias, entre otras 8. El Decreto de Necesidad y Urgencia 267/15 del Presidente Macri rompió estos mecanismos, terminando con las prevenciones mencionadas, derogando la mayoría de las normas de limitación de la concentración dispuestas por la Ley 26522 de Servicios de Comunicación Audiovisual e incluyendo con lamentable creatividad a la televisión por cable (radiodifusión por suscripción) como mero servicio TIC. De esta manera, la desregulación hacia la convergencia plena favorece a los principales sistemas audiovisuales y telefónicas incumbentes. Con este marco, sólo Direct TV (prestadora de televisión satelital propiedad de la norteamericana AT&T, empresa telefónica que compite en la región con Telefónica, América Móvil – AMX Claro-, Millicom – Tigo- y Telecom) tiene vedado intervenir en otras áreas del audiovisual.
(^7) Más información en http://www.argentinaconectada.gob.ar. En el Programa se señalan 5 módulos: Red Federal de Fibra Optica, Ar-Sat, Servicios Gubernamentales, Proyecto Ultima Milla, e Inclusión Digital. Consultado 3/2/ (^8) Ley Argentina Digital: art. 15 (servicio público en competencia), art. 48 (régimen tarifario, precios justos y razonables); art. 94 (régimen de transición; plan de fomento y protección ante asimetrías de mercado).
Medios y sociedad
Recordemos, siguiendo a Graziano (1986), que para efectuar un análisis crítico de la situación del acceso y de la participación en un entorno comunicacional, es menester haber efectuado previamente un relevamiento del mapa audiovisual y de telecomunicaciones, analizar su relación con el sistema político imperante 9 y las formas de organización social que se mani- fiestan en el contexto nacional y supra-nacional.
Tomando el desarrollo conceptual de la segunda mitad de la década del ‟70, partimos de establecer al acceso y a la participación como indicadores fundamentales del grado de demo- cratización de los medios^10 , y de su nivel de articulación con la población. El germen de ambos conceptos se encuentra presente en la Declaración Universal de los Derechos del Hombre (art.
- aprobada por las Naciones Unidas en 1948. Las definiciones elaboradas en un encuentro de la UNESCO en Belgrado en 1977, clasifican al acceso en dos niveles: a) el de la elección del material, y b) el de la retroacción. La participación, por su parte, puede analizarse según tres niveles: a) la interven- ción de la población en la producción de los mensajes, b) la intervención en la toma de decisiones, y c) la contribución para la formulación de planes y políticas de comunicación masiva^11. De esta manera, se establece un escalonamiento progresivo en las posibilidades de los ciudadanos para la recepción y la gestión de los medios de comunicación masivos (del acceso hacia la participación, llegando a un nivel ideal de autogestión) para el logro de un pleno derecho a la información.
ACCESO
Siguiendo a las definiciones establecidas por la UNESCO, el primer nivel del acceso está dado por la elección****. En tal sentido, el ideal de acceso se plasmará con la constitución
(^9) De acuerdo con Aguilar Villanueva (1984) entendemos por sistema político al "conjunto articulado de relaciones de poder existentes en una sociedad estatalizada, que están en el origen de la institucionalización jurídica del poder, y que hacen normal y públicamente referencia a lo jurídico para ratificar su correlación de fuerzas favorable". (^10) La democratización de la comunicación definida como "el proceso mediante el cual 1) el individuo pasa a ser un elemento activo y no un simple objeto de la comunicación; 2) aumenta constantemente la variedad de los mensajes intercambiados; 3) aumenta también el grado y la calidad de la representación social en la comunicación". En Mac Bride, S. y otros (1987; p. 289). (^11) Acces, Participation and Self-management , informe del encuentro organizado por la UNESCO en Belgrado en 1977, citado por Oriol Costa, Pere (1986).
La TV Pública (el viejo Canal 7 que emite su señal desde Buenos Aires “hacia todo el país”) mejoró durante los últimos años su capacidad para satisfacer el primer nivel de acceso, con la siguiente cobertura: 50% de la población a través de la televisión por aire analógica; 85% de la población a través de la Televisión Digital Terrestre; 100% de la población a través de la Televisión Digital Satelital; 100% de los sistemas pagos (cable y satélite) 14.
Una vez conseguida la cobertura total del territorio por alguna emisión de radiodifusión, el segundo paso en la potenciación del acceso consiste en brindar la mayor cantidad de ofertas diferentes al receptor de los servicios. Esta diversificación de la oferta mediática fue (y continúa siendo) el leit-motiv de los sistemas competitivos basados en lógicas comerciales - modelo norteamericano-, lo cual en teoría garantizaría una amplia variedad del número de emisoras o señales de radiodifusión. Sin embargo, pese a las legislaciones antimonopólicas vigentes en los diversos países, desde la década del „30 se renuevan tendencias a la concentración tanto en producción como en distribución audiovisual que reducen la variedad de las ofertas. Asimismo, la forma de programación impuesta por la lógica comercial aún disponiendo de cuatro o cinco señales de TV abierta (formas de uso competitiva por una audiencia masiva, o segmentada por capacidad de consumo de los receptores) conlleva limita- ciones bastante evidentes para las posibilidades de elección del receptor. En el desarrollo histórico del servicio público en países europeos, la diversificación de la oferta mediática se comenzó a materializar con la constitución de los segundos canales públicos de TV (al igual que los primeros, de alcance nacional), y posteriormente con el estable- cimiento de los canales regionales. Cabe aclarar que las formas de programación complementaria de las emisoras de servicio público potenciaron durante años una mayor oferta temática al receptor, pese al número limitado de los canales utilizados. A partir de la ruptura del monopolio público en los distintos países europeos, desde la década de 1980, su panorama audiovisual se fue complejizando cada vez más, asemejándose actualmente a los patrones de acceso descriptos para los países basados en lógicas de interés público predominantemente comercial. La transición hacia la televisión digital en países europeos permitió incorporar mayores dimensiones hacia el acceso y la disponibilidad de ofertas. Sin embargo, no podría señalarse una evolución unívoca en virtud de las distintas políticas de implementación del servicio (canales nacionales, regionales, locales, en algunos casos gratuitos, en otros de pago), y con diversas vicisitudes de implementación. Resultan muy ilustrativas las idas y vueltas del caso español
(^14) Datos institucionales de la TV pública a 2014. Respecto de la recepción gratuita de TV satelital, se realizó la instalación de antenas en 9500 escuelas rurales.
hasta el “apagón analógico” 15. También sugerimos el seguimiento actual de las vicisitudes de repartos de conversores para la Televisión Digital e Interactiva en Brasil, y de distribución de televisores y apagón analógico en México. Volviendo a la Argentina, uno de los objetivos de la implementación de la Televisión Digital Terrestre (TDT) ha sido resolver definitivamente la deuda pendiente de maximización del acceso a una base mínima de 15 señales gratuitas en cualquier lugar del territorio. El activo rol del Estado nacional se manifestó en dos aspectos: por un lado su necesario rol en la definición de la norma de transmisión y en la planificación del desarrollo industrial de recambio tecnológico para la emisión y la recepción de señales digitales 16. Para garantizar la emisión de nuevos contenidos en TDA resultó de fuerte utilidad la disponibilidad de nuevas señales públicas no comerciales (Encuentro, Paka-Paka, DeportTV, INCAATV, TEC-TV, emisoras provinciales, entre otras). Pero el paquete de señales de recepción gratuita en la plataforma TDA evolucionó limitadamente hasta formar un combo compuesto por las señales públicas precitadas, junto a la mayoría de los licenciatarios analógicos, a viejos y nuevos canales provinciales o universitarios en ciudades del interior, y a señales privadas cuyos permisos de emisión han sido “provisorios y experimentales” 17.
La implementación de la TDT multiplica opciones de acceso gratuito a contenidos. De esta manera, se estaría dejando de obligar a los televidentes a pagar para ver más de uno o dos canales de TV analógica que estuvieron disponibles durante décadas en la mayor parte del país, status quo funcional para los canales de TV de cabecera de Capital Federal con sus emisoras asociadas. En la Argentina, la cobertura con televisión digital de recepción gratuita – emitida por antenas o por vía satelital- llega al 95% del territorio. Sin embargo, evidentes problemas de implementación del sistema y/o de aceptación de los usuarios de la TV por cable han hecho que la audiencia de TDT resulte poco significativa y difícil de identificar.
(^15) ver Fuertes, M. y Marenghi, P. (2012): “España: multiplicación de señales, nuevos operadores y financiación incierta”, en Albornoz y García Leiva (eds.): La televisión digital terrestre, La Crujía, Buenos Aires (^16) Debido a la extensión del territorio argentino, la cobertura total de su superficie mediante antenas terrestres – Televisión Digital Abierta emitida bajo la norma japonesa ISDB-T- resultaría muy costosa. El Estado ha instalado 89 antenas transmisoras en sitios estratégicos que garantizan la llegada de las señales a un 85% de la población. Los hogares no alcanzados por la TDA reciben las señales directamente desde un satélite (Televisión Digital Satelital), también en forma gratuita. (^17) Ha sido perniciosa la falta de capacidad institucional y cierta discrecionalidad administrativa del AFSCA, que mientras debía suspender concursos previstos para adjudicar licencias en todo el país, mantenía las autorizaciones otorgadas en 2010 a señales con permisos precarios nacionales de carácter experimental (art. 3º Dec 1010/2010) para ocupar espacios sin licencia, con alcance nacional, en la incipiente TDA -Canal 26-Telecentro; Telepiú-C5N; CN23, 360TV, Vibra, Arpeggio, Construir TV y otros.
en directo a su selección de fútbol 19. En 2009, la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual avanzó en el concepto de “acceso universal a contenidos de interés relevante” 20 , estableciendo la elaboración de un listado anual de acontecimientos deportivos – no sólo futbolísticos- y contenidos informativos, que será sometido a audiencia pública y en cuyo caso se restringe la cesión de derechos de transmisión en exclusividad, resguardando el derecho a la información.
“Treinta segundos de fama”, o la posibilidad de ser publicado
Otro nivel más sofisticado del acceso es la retroacción : la posibilidad de interacción entre los productores y receptores de los programas, la intervención directa del público en la transmisión de los programas, y el derecho del público a formular comentarios y críticas. Respecto de la interacción entre los productores y receptores de los programas, y de la intervención del público en la transmisión de los programas, no deberían confundirse estas formas de maximización del acceso con el primer nivel de la participación, especialmente en nuestro país, donde la muletilla de "programación participativa" se ha venido aplicando indiscriminadamente a diversas producciones que incluyen a gente "no famosa" en el éter o la pantalla. Si bien los aportes de las teorías comunicacionales basadas en la recepción indican la existencia de diversas resemantizaciones que harían difícil establecer cuál es el rol que juega la "gente común" dentro de las programaciones de la radiodifusión, podemos sostener que se habla de retroacción en el acceso cuando la presencia de personas en tribunas, juegos, paneles, entrevistas, es pasiva o está enmarcada dentro de reglas impuestas por el emisor. En una frontera difusa pueden ubicarse experiencias de periodismo cívico, elaboración colaborativa de contenidos y formatos transmedia que aprovechan interacciones sobre redes sociales con la trama propuesta por los productores.
(^19) Avanzada la relación comercial y exclusiva entre la Asociación de Fútbol Argentino (AFA) y la empresa Torneos y Competencias (TyC) el presidente Menem debió intervenir por decreto para liberar de derechos de emisión al menos a los partidos por las eliminatorias y Mundiales de fútbol 1994 y 1998. En el año 2000, pocos legisladores atinaron a oponerse a la AFA y TyC, ante los derechos adquiridos para la transmisión arancelada en directo de ciertos partidos de las eliminatorias y del Mundial 2002, resignando el último bastión por la igualdad de recepción (o de consumo), que ya era cotidianamente ignorada en otros rubros por la lógica comercial del sistema de medios masivos en Argentina. Por esta historia de condicionamientos, tuvo una amplia trascendencia la decisión de la Presidenta Cristina Fernández de Kirchner de invertir (o malgastar, según la oposición) en el programa “Fútbol para Todos”, priorizando la gratuidad de recepción y la TV pública como pantalla de referencia. (^20) Ley 26.522, capítulo VII, arts. 77 al 80.
Definiremos participación , en sentido estricto, a la presencia activa de personas o representantes de distintos sectores políticos, culturales o sociales, con capacidad de definir reglas, formatos y/o grillas de programación en medios de comunicación social de gestión estatal, pública o privada. El derecho de los individuos a exponer sus puntos de vista en las programaciones de radiodifusión se encuentra reglamentado de diferentes formas de acuerdo a las características de cada sistema nacional de medios. En los Estados Unidos, por ejemplo, dentro de un sistema de medios competitivo con primacía de la iniciativa privada comercial, el Congreso dispuso desde 1934 la "equal- opportunities rule", que establecía que en tiempos de campaña electoral una emisora no podía negarse a dar o vender a un candidato un tiempo de antena similar al que había dado o vendido a otro (se excluye de esta regla a los programas informativos). Entre 1949 y 1987, la FCC - organismo de contralor estadounidense- había establecido para la radiodifusión una "fairness doctrine" o doctrina de lo justo consistente en que los medios dediquen un porcentaje de su programación a temas controvertidos de interés público, con la obligatoriedad de ofrecer distintos puntos de vista sobre los mismos. Esta medida conllevaba una suerte de "derecho a réplica" para los oyentes y espectadores, quienes en caso de ser atacados podían acceder en forma gratuita al mismo medio para contestar. Desde las empresas de broadcasting, y ciertos sectores políticos preferentemente ligados al establishment, se argumentaba sobre un pernicioso “efecto congelante” en los contenidos por la amenaza de la intervención gubernamental. Reforzada su oposición por fallos de la Corte Suprema estadounidense, la “fairness doctrine” dejó de aplicarse, aunque en diversas oportunidades se plantearon iniciativas para reflotarla, en vista de la concentración de la propiedad de medios y la virtual exclusión de puntos de vista de minorías raciales y culturales 21. Numerosos países cuentan con emisoras de radio y TV que han dispuesto ombudsman o defensores del público, para canalizar la recepción y el análisis de los comentarios, quejas, sugerencias y cuestionamientos de personas que se sienten afectadas por los contenidos emitidos. Las corporaciones públicas de radio y TV canadienses (CBC) o británicas (BBC), son ejemplos de estas prácticas. Retomando estas tradiciones, la Ley 26.522 argentina incorporó la figura del Defensor del Público de Servicios de Comunicación Audiovisual 22 También existen
(^21) Para mayor información sobre las tradiciones de regulación de la programación en Estados Unidos, ver Bertrand, C.: La televisión en Estados Unidos ¿Qué nos puede enseñar? , Ed Rialp, Madrid, 1992. Sobre la fairness doctrine, ver The Wisdom Fund: “Broadcasting Fairness Doctrine Promised Balanced Coverage, en www.twf.org/News/Y1997/Fairness.html; y Spiceland, David: “The Fairness Doctrine, the Chilling Effect and Television Editorials”, en http://www.acs.appstate.edu/~spicelnd/fairdoc.htm. (^22) El Defensor del Público (Ley 26.522, art. 20) debe ser designado por el Congreso Nacional según recomendación de la Comisión Bicameral de Seguimiento integrada por diversas expresiones políticas parlamentarias.
educación y facilita el acceso de la población de menores recursos a servicios de información. Desde una perspectiva económica, el servicio universal mejora la eficiencia de los mercados regionales y nacionales, pues contribuye a diversificar la estructura productiva de las comunidades y promueve el comercio fuera de ellas. Posteriormente, el servicio universal se definió como el derecho de todo ciudadano a acceder al servicio básico de telecomunicaciones en las mismas condiciones que quienes ya cuentan con él. Los operadores telefónicos deben atender dicha demanda bajo las mismas condiciones de servicios y tarifas, llegándose a establecer plazos para la instalación de líneas en zonas remotas (cobertura geográfica) , y a proporcionar servicios de telecomunicaciones económicamente accesibles a los usuarios de bajos ingresos ( dimensión de equidad distributiva ). También se estipula que el servicio sea física y económicamente accesible a los usuarios minusválidos o discapacitados físicos ( dimensión de igualdad material física ). Por lo tanto, el concepto de servicio universal , está basado en tres dimensiones (equidad distributiva, cobertura geográfica e igualdad material física) y el énfasis relativo que se asigne a cada una de ellas define la orientación de la política de telecomunicaciones en cada país. La definición más corriente a nivel internacional referencia al servicio universal como el acceso de todos los ciudadanos a la red inteligente y a un paquete de servicios esenciales que incluyen servicios digitales de voz, emergencias, información pública, llamadas de larga distancia subsidiadas para personas con bajos ingresos, tarifas de precio razonables , y conectividad preferencial para entidades educativas y bibliotecas 24. En varios países (entre ellos Finlandia en 2010 y España en 2011) se incorporó a la prestación de conexiones a Internet de banda ancha como factor integrante del servicio universal. En Argentina, el Plan de Liberalización de las Telecomunicaciones, presentado por la Secretaría de Comunicaciones de la Nación en 1998 preveía la prestación de servicio universal con “acceso social equitativo” (bibliotecas y escuelas, telemedicina para hospitales públicos, teléfonos públicos y semipúblicos en áreas rurales y barrios pobres y comunicaciones especiales para discapacitados, financiados por la industria de las telecomunicaciones). Esta declaración de principios se repitió con el decreto 764 del año 2000, de desmonopolización y liberalización de los servicios. De acuerdo a la norma, la Secretaría de Comunicaciones, debía constituir un fondo solidario universal (FSU) integrado por el 1% de la facturación de todas las telefónicas prestadoras de servicios para subsidiar el funcionamiento de redes en áreas de baja densidad
(^24) Ver: “Connecting the Globe: A regulator‟s guide to building a global information community”, FCC, Estados Unidos, 1999, en http://www.fcc.gov/connectglobe. También: “Acceso Universal en Latinoamérica: Situación y desafíos”, UIT, Ginebra, 2006, en http://www.itu.int/ITU-D/ict/statistics/material/Acceso_universal_2006.pdf En Argentina, ver Decreto 558/2008, Reglamento General del Servicio Universal (sustitución del anexo III Decreto 764/2000, y normas complementarias.
poblacional o no rentables. Las telefónicas ya existentes solicitaban incrementar los subsidios de este fondo, sin considerar el valor de la “capilaridad” (abonados marginales en términos económicos -jubilados, pobres, rurales-), que enriquecerían la red por su número y permitirían contar con más tráfico, aunque sea por llamadas entrantes. El Fondo de Servicio Universal (FSU) se constituyó como Fideicomiso recién diez años después, en 2010. Esto demuestra la capacidad de bloqueo del sector telecomunicaciones y la incapacidad de asumir el cumplimiento de la ley por parte del Estado regulador. Para instrumentar el FSU se convocó en 2011 a licitaciones para proveer Acceso a Internet de Banda Ancha y Control de Contenidos a 5.192 Establecimientos Educativos, y acceso a Internet de Banda Ancha a 710 Bibliotecas Populares. Pero el Fondo fue subutilizado (se calcula que a fines de 2015 habría más de 2.000 millones de pesos sin ejecutar) y se demostró insuficiente e incapaz de acercar al país a criterios de servicio universal. A fines de 2014, la Ley Argentina Digital definió en su art. 18 que “El Estado nacional garantiza el Servicio Universal, entendido como el conjunto de Servicios de TIC que deben prestarse a todos los usuarios, asegurando su acceso en condiciones de calidad, asequibilidad y a precios justos y razonables, con independencia de su localización geográfica”. También estatizó el fideicomiso del FSU. Aún hoy, mientras en las grandes ciudades argentinas con densidad de población y demanda de servicios se desarrollan distintas alternativas de banda ancha para servicios en convergencia, en algunas zonas del interior del país, por caso, se dificulta la prestación de conexiones a Internet de banda ancha o sin cortes. La disparidad en la disponibilidad de acceso o servicio razonable ha ido evolucionando al paso que marcaron los proveedores, junto a los distorsivos “atajos” de la explosión del consumo de telefonía celular (téngase en cuenta que los usos del teléfono trocó la lógica del hogar, por la del cliente individual que porta la línea, multiplicando las cuentas de las telefónicas) 25.
(^25) El decreto 764/00 establecía que las áreas no rentables, donde ningún operador quiera prestar el servicio, serían licitadas entre todas las empresas y adjudicadas a la que pida el subsidio más bajo. Durante años, al no haber Fondo de Servicio Universal, no hubo subsidios... por ende no hubo parámetros para la inversión de telefonía fija en áreas no rentables. Mientras tanto, la telefonía celular avanzó en cobertura, “resolviendo” el tema. Un informe de 2006 indicaba que “universalizar las comunicaciones es un excelente negocio para el grupo Telefónica a través de Movistar, y para Telecom a través de Personal. Los celulares muestran enormes ventajas en cuanto a rentabilidad: a diferencia de la telefonía fija, son individuales y no residenciales, requieren una menor inversión en expansión y mantenimiento y, por sobre todas las cosas, el precio de la telefonía móvil está desregulado”. Simonetti, Federico: “Tirá una línea” en diario Página 12, Buenos Aires, 9/4/2006. En http://www.pagina12.com.ar/diario/suplementos/cash/17-2371-2006-04- 09.html. Según la ex Comisión Nacional de Comunicaciones, la cantidad de líneas de telefonía fija en servicio se amesetó en aproximadamente 9 millones, mientras que desde 2011 hay más de 45 millones teléfonos celulares en servicio. Junto a las tablets y demás dispositivos, más de uno por habitante.
Entendemos que para una aplicación acabada del concepto de participación, deben tenerse en cuenta las formas de representación presentes en el sistema político de la comunidad estudiada , las cuales -dentro de las sociedades occidentales contemporáneas- pueden ser agrupadas en al menos tres vertientes:
- la delegación de la voluntad política de los votantes dentro de un sistema de democracia re- presentativa (partidos políticos),
- la intervención de los ciudadanos en organizaciones de distintos sectores de la sociedad civil (trabajadores, movimientos sociales, asociaciones vecinales de fomento, deportivas o culturales, oyentes y televidentes, otras ONGs, grupos de acción pública globalizados o vinculados por Internet, etc.), o
- la concurrencia de las personas a un mercado de la información y a una arena política, mensurable a través del consumo y los sondeos de opinión pública (oyentes, televidentes, etc. con un mínimo nivel de organización). Las dos primeras vertientes son señaladas por Moulián (1984) como necesarias para "vincular a la democracia con la construcción de una alternativa hegemónica". "Se hace necesario considerar a la democracia, en cuanto es organización social de la libertad política y de la soberanía popular , como un campo de constitución de sujetos múltiples". Extrapolando este pensamiento a la situación mediática, podemos afirmar que si se promueve la intervención de distintos sectores de la sociedad civil en los medios de radiodifusión, estaremos más cerca de una "multiplicidad que permite la manifestación de la totalidad de los conflictos, expresiones de masas y universos culturales que pueblan la sociedad" (Moulián: 1984). Pero en la práctica comunicacional de los países basados en la economía de mercado, la tercer vertiente ha sido potenciada como forma de interpretación de intereses y voluntades re- construyendo colectivos sociales. Si el pensamiento liberal efectúa, al decir de Roncagliolo (1983), una "doble reducción de la democracia a la política y de ésta al sufragio" para despoli- tizar conceptualmente a la sociedad civil, la economía y a los hombres concretos; en el campo de las comunicaciones la reducción se lleva a cabo con la instalación de la "democracia del consumo" y la "democracia de la información". Así, el aumento de las posibilidades de acceso (a bienes informativos, de entretenimiento, de educación), es presentado al ciudadano-consumidor como un aumento de su participación en el sistema (de medios).
Crisis de representación, desterritorialización, nuevas formas de acción política
En las últimas décadas se han identificado diferentes factores que transformaron las relaciones de representación dominantes en la democracia de partidos de masas (forma de organización dentro de la cual surgieron y se desarrollaron los medios audiovisuales tradicionales), reconfigurando el régimen de relaciones políticas que los agentes sociales
sostienen entre sí, con sus futuros y con sus respectivos gobiernos. Entre estos factores, podemos indicar:
- debilitamiento de los lazos de confianza entre los ciudadanos y los partidos políticos y sus dirigentes;
- nuevas formas de intervención de la ciudadanía en el debate público, con la revalorización de espacios masivos, pero también foros y redes virtuales;
- menor atención a programas partidarios de gobierno, haciéndose hincapié en construcciones de imagen, personalidad y capacidades del dirigente político o social;
- preferencia del ciudadano por metas políticas precisas, y búsqueda de influencia por diversos medios para lograrlas, pero sin ambición de gobernar 28. Sobre las formas de representación mediática de la acción colectiva, Alem (2010) alerta sobre una tendencia a desacoplar el componente político de la demanda. “Desconocer el conflicto y representar una situación de litigio en términos morales, es una característica de la política liberal y cuya finalidad es reconocer a la política desde una mirada instrumental, economicista y no desde el componente de la alteridad” (cfr. Mouffe: 2007). En tal sentido, las prácticas de los derechos políticos a través de representaciones mediáticas pueden verse diluidas en un racimo de reclamos individuales al establecerse una diferencia entre el ciudadano y el usuario. “En esta construcción, los usuarios se muestran realizando un reclamo individual (usar, gastar, disfrutar objetos y servicios). El ciudadano estigmatizado goza de los derechos cívicos y/o políticos -no así de los derechos sociales- aparece como un “caso” de reclamo individual a través de la victimización o como un “peligro” si se enmarca en una acción colectiva..
Para la re-legitimación de sus acciones, los gobiernos a nivel nacional y local están desplegando estrategias de institucionalización de la intervención de la población en la opinión, control y evaluación de la gestión. Aplicando el criterio anglosajón de “accountability” (u obligación de rendir cuentas de los actos públicos, y de asumir responsabilidades ante los ciudadanos) 29 , en diversas áreas de trabajo de la administración pública se convoca a ruedas de
(^28) Siguiendo a Claus Offe (1982): “Los nuevos movimientos sociales (...) no exigen representación sino autonomía. En pocas palabras, la lógica subyacente de estos movimientos es la lucha por la defensa de un “territorio” físico y/o moral, cuya integridad es fundamentalmente no negociable para los activistas de estos movimientos”. Respecto de las formas de organización de movimientos sociales a través de redes de comunicación, ver dossier “Internet, nuevo teatro de las revueltas sociales”, VVAA en Le Monde Diplomatique, ed. 152, Buenos Aires, febrero 2012. (^29) Sobre institucionalización y accountability, ver Levy, Evelyn: Control social y control de resultados: un balance de los argumentos y la experiencia reciente” en Bresser Pereyra, y Cunill Grau.: Lo público no estatal en la reforma del Estado, Paidós, Bs As, 1998; y O‟Donnell, Guillermo: “Accountability horizontal: La institucionalización legal de la desconfianza política”, en Revista Postdata, mayo 2001, Buenos Aires. Dentro de la teoría democrática del control, la accountability horizontal se desdobla en controles institucionales de „accountability‟ horizontal de balance y „accountability‟ horizontal asignada,
Corresponde también al primer nivel de participación, la promoción de programación variada generada por productoras independientes. Ejemplo de ello, en el Reino Unido han sido tanto la BBC como el Channel 4, que promueven y difunden una gran cantidad de producciones independientes, aumentando la cantidad, calidad y representatividad del material audiovisual. A través de la clasificación de la UNESCO, podemos identificar asimismo como participación de primer grado a las experiencias de “acceso comunitario”, para atender las necesidades comunicacionales y de expresión de minorías o grupos con escasa representación en los canales tradicionales. Estas experiencias se desarrollaron originariamente en canales públicos del Reino Unido, Canadá y Holanda. También, con menor apoyo estatal, en Estados Unidos como “community media” organizados a través de ONGs, y en experiencias participativas de colectivos sociales latinoamericanos. La BBC inglesa, desde 1973 generó programas seriales cuyo desarrollo está pautado y debatido por grupos de la comunidad (a partir del éxito de la serie “Open Doors”, la BBC creó un Departamento de Programas Comunitarios). El Channel 4 durante los ‟80 financió movimientos de talleres, a partir de los cuales se produjeron importante cantidad de materiales, destacados tanto por el público como por la crítica. Sin embargo, durante los ‟90 estos proyectos no comerciales se restringieron por crecientes dificultades de financiamiento. Cabe señalar que nuevas reglamentaciones del Reino Unido adoptaron la ideología liberal de una supuesta “neutralidad”, lo cual en materia de contenidos forzó posiciones de “imparcialidad”, operando como una forma de censura a la realización de todo tipo de programas inspirados en un punto de vista resuelto 32.
Siguiendo la letra de la Constitución, en España la legislación nacional y autonómica reglamenta los tiempos de programación destinados en los medios de titularidad pública a los "grupos políticos y sociales significativos" (derecho de acceso) , a determinarse de acuerdo a su representatividad en las Instituciones Comunes, en los Territorios Históricos y en los Ayun- tamientos locales, o a criterios de representación sindical o empresarial y de interés social y cul- tural. Algunas Comunidades españolas, como el País Vasco y Valencia, incluyeron una cláusula que dispone que durante la difusión de debates parlamentarios este derecho debe ser pro- porcional a la representatividad de los grupos políticos en el Parlamento autonómico. Asimismo, las distintas legislaciones contemplan la existencia de espacios gratuitos para partidos políticos en instancias preelectorales 33.
(^32) En Nick Hunt: “Fragmentación en el control empresarial mundial”, Videazimut, Reino Unido, 1994.
(^33) Constitución Española de 1978, art. 20 inc. 3) y normas de varias comunidades autonómicas. El Informe para la reforma de los Medios de Comunicación de Titularidad del Estado, promovido por el Gobierno español en febrero de 2005, proponía más amplitud para este derecho de acceso: “El
En Italia , la Ley de Reforma de la RAI de 1975 estableció la reserva de un tiempo no inferior al 5% de la programación pública para producciones realizadas por "los partidos y los grupos representados en el Parlamento, las organizaciones asociativas de las autonomías locales, los sindicatos nacionales, las confesiones religiosas, los movimientos políticos, los entes y las asociaciones políticas y culturales, las asociaciones naturales del movimiento cooperativo, los grupos étnicos y lingüísticos y otros grupos de relevante interés social". La distribución y el contralor de estos tiempos de antena se efectúan a través de una subcomisión parlamentaria. Retomando una línea argumental esgrimida por Verón 34 , también destacamos que la política estatal relacionada con la garantía de participación en la producción audiovisual no debe reducirse sólo a la búsqueda de equidad en los tiempos de pantalla preelectorales, ni a la consideración de un amplio abanico de grupos sociales relevantes. Para una radiodifusión de calidad, es necesario considerar la necesidad de estos grupos de manejar los dispositivos de enunciación y los recursos tecnológicos adecuados (evitando de esta forma la “estética de lo despojado” de las emisiones alternativas, el acartonamiento del discurso oficial o el formato publicitario que desde la política partidaria se torna harto manifiesta en las campañas).
Diversificación de la producción y difusión audiovisual en Argentina. Distintas disposiciones de la Ley 26.522 apuntaron a incentivar la, con medidas que limitan cadenas de programación o promocionan contenidos. Entre ellas, reseñamos:
limitaciones a la constitución de redes – no más del 30% de la programación proveniente de las emisoras cabeceras de la red, no cesión de derechos de contratación de publicidad, emisión de un servicio de noticias local y propio (art. 62 y 63) 35 ; aplicación de cuota de pantalla del cine y artes audiovisuales nacionales para TV abierta y por suscripción – estrenos televisivos de películas nacionales y adquisición
reconocimiento de este derecho, cuya titularidad corresponde a los grupos sociales y políticos significativos, debe asegurar la presencia y expresión en RTVE de partidos políticos, organizaciones sindicales y empresariales, confesiones religiosas, asociaciones de consumidores o de interés amplio (ONG, benéficas, culturales…) y, en general, todo tipo de grupos ideológicos con personalidad jurídica, de acuerdo con su peso objetivable en la sociedad española y en las emisiones de ámbito geográfico correspondientes a su implantación real. Tal valoración, proporcional al arraigo de cada organización, no debería, sin embargo, excluir ni minimizar hasta hacer irrelevante, la expresión de los grupos sociales que representan a minorías legítimas de la sociedad, en atención al respeto al pluralismo de la comunidad, ni su posibilidad de hacer llegar sus voces a todos los ciudadanos. Esto supone la atención a las diversas lenguas y culturas de España, incluidas las minoritarias”. (^34) Verón, Eliseo: “Interfaces. Sobre la democracia audiovisual evolucionada” en Ferry, Wolton y otros: “El nuevo espacio público”, Gedisa, Barcelona, 1992. (^35) El Decreto 267/15 flexibilizó los parámetros de constitución de redes: al 40% del tiempo de emisiones mensuales para emisoras de ciudades de menos de 1.500.000 habitantes y al 50% para ciudades de menos de 600.000 habitantes.
