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La acción de nulidad es una acción pública que busca revisar y estudiar actos administrativos con el fin de anularlos, se aplica tanto a actos generales impersonales como a actos particulares siempre y cuando la pretensión es exclusivamente el control de legalidad. La sentencia que declara la nulidad produce efectos erga omnes y favorece a todo el mundo. El documento discute el conflicto sobre si la acción de nulidad solo se aplica a actos administrativos de carácter general o también a actos particulares. El texto también aborda la suspensión provisional, la exequibilidad de la acción de nulidad y la importancia de los motivos y finalidades.
Tipo: Monografías, Ensayos
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Director Temático: Mg. EDGAR AUGUSTO ARANA MONTOYA y Asesores Metodológicos: Mg.JHONNIER CARDONA SALAZAR Dr. WALTER GARCÍA MORALES TRABAJO DE INVESTIGACIÓN COMO REQUISITO DE GRADO DE LA ESPECIALIZACIÓN EN DERECHO ADMINISTRATIVO UNIVERSIDAD LIBRE SECCIONAL PEREIRA 2012
La acción de nulidad es una acción pública, que busca que cualquier persona solicite la revisión y el estudio de actos administrativos con el fin de llegar a su anulación, bien sea por sí o por representante. Lo que indica que cualquiera sea el acto administrativo, podrá ser demandado por cualquier ciudadano a través del procedimiento ordinario establecido en el artículo 84 del C.C.A. Ahora bien la acción de nulidad se encuentra consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 14 del decreto 2304 de 1989, de allí que esta última se definió de manera clara los lineamientos y alcances de esta acción, aunque su verdadera naturaleza dio a luz al mundo jurídico a través de la teoría “LOS MOTIVOS Y FINALIDADES”, sentencia la cual marco de manera permanente la figura jurídica de la acción de nulidad simple o contencioso objetiva, en el sentido de que los motivos y finalidades del actor deben estar en consonancia con los motivos y finalidades que las normas asignan a la acción, toda vez que, es posible que interés que anime al demandante se diluye en el interés general de la sociedad. Distinta es la situación cuando el recurso se dirige contra actos particulares. En este evento, el quebrantamiento de la legalidad no tiene el carácter de continuidad y permanencia, sino que es ocasional y episódico, y sólo afecta directa e inmediatamente a determinada persona. En este evento, el quebrantamiento de la legalidad no tiene el carácter de continuidad y permanencia, sino que es ocasional y episódico, y sólo afecta directa e inmediatamente a determinada persona. Cuando se utiliza el contencioso de anulación contra actos particulares, la doctrina de los motivos y finalidades opera en dos formas: si la declaratoria de nulidad
ejerce en defensa e intereses de la legalidad, la sentencia produce efectos retroactivos y procede contra actos de carácter general y abstracto.
La acción de nulidad o contencioso objetivo de nulidad, como también se le conoce es una acción pública que se encuentra consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 14 del decreto 2304 de 1989, la cual permite que cualquier persona pueda acudir ante el juez contencioso administrativo para que un acto administrativo que infringe el orden jurídico sea extraído del mismo, declarando su nulidad. En virtud de lo anteriormente expresado se ha planteado un conflicto si la acción de nulidad procede solo contra actos administrativos de carácter general o si también procede contra actos de contenido particular; si bien es cierto que este conflicto fue resuelto por la jurisprudencia a través de la teoría de los motivos y las finalidades, también es cierto que en algunos casos se presentan conflictos frente al uso de la acción trayendo a colación si es o no procedente la acción frente a actos administrativos de carácter particular.
Determinar cómo es entendida la acción de nulidad simple en su proceder, tanto en los actos administrativos de carácter general como también en los actos de contenido particular, abordando esta investigación no solo desde el punto de vista de los tratadistas sino también el que se le ha dado por parte de la jurisprudencia, así mismo exponer su verdadero alcance y naturaleza, de tal manera que se permita poder puntualizar su funcionamiento y procedimiento. OBJETIVOS ESPECÍFICOS: Establecer si la acción de nulidad simple solo procede contra actos administrativos de carácter general, impersonal u objetivo. Establecer si la acción de nulidad no solo es susceptible de ser aplicada contra actos administrativos de carácter general, sino que, también procede contra actos de carácter particular. Identificar si la acción de nulidad puede ser susceptible de poseer ambas aplicaciones, tanto como en los actos de contenido general como en los actos de contenido particular.
La presente investigación, se efectuara mediante la forma de investigación jurídica, por cuanto se estudiara la acción de nulidad, con base en la doctrina, jurisprudencia, y las demás normas que traten sobre la materia objeto de la investigación. TIPO DE INVESTIGACIÒN La investigación que se realiza sobre la acción de nulidad es de tipo descriptivo, (Monografía) ya que el fin de la investigación, es dar a conocer esta figura jurídica, desde el punto de vista de los estudiosos del Derecho, la jurisprudencia y demás normas constitucionales y legales concordantes. METODO DE INVESTIGACIÒN Se realizara de forma teórica, mediante la utilización de los diferentes medios bibliográficos, análisis de jurisprudencias que servirán de recursos para esta investigación.
la jurisprudencia del consejo de estado al artículo 84 C.C.A. en el sentido de condicionar la procedencia de la acción de simple nulidad contra los actos de contenido particular, a los casos que la ley lo consagre expresamente o cuando estos representen interés para la comunidad, resultan contrarios a las garantías constitucionales de defensa y acceso a la administración de justicia, particularmente, por no estar contenidas tales exigencias en el texto del precepto acusado ni de deducirse de la regla que allí se fija. " No es la generalidad del ordenamiento impugnado el elemento que determina la viabilidad del contencioso popular de anulación. El criterio a seguir para apreciar su procedencia es el que imponen esos mismos preceptos. Son los motivos determinantes de la acción y las finalidades que a ella ha señalado la ley, los elementos que sirven para identificarla jurídicamente y para calificar su procedencia. En los artículos 62 a 66 se repite insistentemente que "los motivos" que dan oportunidad a su ejercicio son la violación de la Constitución, de la ley y de las otras disposiciones superiores de derecho. Dentro de ese concepto de infracción de los estatutos quedan incluidos el abuso, la desviación de poder y la irregularidad formal, porque estas nociones, en realidad, son simples aspectos del fenómeno de la violación legal. De los preceptos en cita se colige que los únicos motivos determinantes del contencioso popular de anulación son los de tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta contenida en esos estatutos superiores, y que sus finalidades son las de someter a la administración pública al imperio del derecho objetivo. Pero como la causa y objetivo de la acción son incompatibles con la protección de derechos particulares, al utilizarla con este último propósito se desnaturaliza la esencia del sistema. Habría una simulación de motivos, de intereses y de fines que los textos rechazan implícitamente. La aceptación de ese sistema traería
como consecuencia el desconocimiento de los mandatos legales sobre caducidad de la acción privada. Los motivos y finalidades del actor deben estar en consonancia con los motivos y finalidades que las normas asignan a la acción. Es presumible esta similitud de causas y objetivos cuando se acciona por la vía del contencioso de anulación contra actos impersonales y abstractos, porque esta clase de ordenamientos entrañan una violación continua y permanente de la legalidad objetiva que afecta directamente a toda la comunidad y lesionan los derechos de todos en el presente y en el futuro. El posible interés que anime al demandante se diluye en el interés general de la sociedad. Distinta es la situación cuando el recurso se dirige contra actos particulares. En este evento, el quebrantamiento de la legalidad no tiene el carácter de continuidad y permanencia, sino que es ocasional y episódico, y sólo afecta directa e inmediatamente a determinada persona. Cuando se utiliza el contencioso de anulación contra actos particulares, la doctrina de los motivos y finalidades opera en dos formas: si la declaratoria de nulidad solicitada no conlleva el restablecimiento del derecho subjetivo lesionado, el contencioso popular puede ejercitarse inclusive por el titular de ese derecho; pero si la sentencia favorable a las pretensiones del actor determina el restablecimiento automático de la situación jurídica individual afectada por la decisión enjuiciada, el recurso objetivo no será admisible, salvo que la acción se intente dentro de los cuatro meses de que habla la ley. Por su parte el Consejo de Estado manifiesta que, teniendo en cuenta el objeto fundamental y las circunstancias de orden legal que reglamentan y condicionan su ejercicio, es válido afirmar que la acción de nulidad presenta las siguientes características: (i) se ejerce exclusivamente en interés general con el fin de salvaguardar el orden jurídico abstracto; (ii) por tratarse de una acción pública, la
C.C.A., subrogado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989, la cual permite que cualquier persona pueda acudir ante el Juez Contencioso Administrativo para que un acto administrativo que infringe el orden jurídico, sea extraído del mismo, declarando su nulidad. En sus orígenes, es ¡a acción contenciosa más antigua, únicamente procedía para impugnar los actos administrativos cuando habían sido expedidos con violación de las normas de competencia, sin embargo, el trabajo de la jurisprudencia fue introduciendo el respeto a legalidad en toda la actuación, con lo que se configuraron otros motivos de impugnación, como el sometimiento a los motivos señalados por el legislador y a las formas exigidas para su pronunciamiento. Es en torno al desarrollo de la Acción de Nulidad Objetiva que va avanzando conceptualmente la jurisprudencia para señalar sus alcances y elaborar los motivos que sirven de soporte a la impugnación. Por eso FRANCK MODERNE al hablar de la "Evolución de la jurisprudencia administrativa en Francia" dice: "El instrumento de este trabajo de jurisprudencia ha sido, todos lo sabemos, el célebre recurso por exceso de poder, que permite obtener la anulación de actos administrativos ilegales, contrarios a la ley con desaparición retroactiva de sus efectos. No es posible hablar detalladamente acerca de la evolución del recurso por exceso de poder, probablemente el instrumento de control jurisdiccional más célebre"^1. Se trata, pues, de un instrumento cuyo objetivo esencial es la protección del orden jurídico en abstracto a través de la declaratoria de nulidad del respectivo Acto Administrativo, cuando éste lo quebranta, y la defensa del principio de legalidad vulnerado como consecuencia de la ilegalidad del acto. Dentro de las características más sobresalientes de esta acción, se encuentran, entre otras, que es pública, no tiene término de caducidad, se ejerce en defensa e interés de la legalidad, el fallo produce efectos retroactivos (ex tunc), y, en principio, procede (^1) JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE, DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO, LIBRERÍA JURIDICA SANCHEZ LTDA, MEDELLIN, SEXTA EDICION 2006.
contra actos de contenido general y abstracto. En relación con la misma, la Corte Constitucional en sentencia No. C-513 de 1994^2 , se pronunció en los siguientes términos: La acción de nulidad, de larga tradición legislativa (ley 130 de 1913) y jurisprudencial en nuestro medio, tiene como finalidad específica la de servir de instrumento para pretender o buscar la invalidez de un Acto Administrativo, proveniente de cualquiera de las ramas del poder público, por estimarse contrario a la norma superior de derecho a la cual debe estar sujeto. A través de dicha acción se garantiza el principio de legalidad que es consustancial al Estado Social de Derecho que nuestra Constitución institucionaliza y se asegura el respeto y la vigencia de la jerarquía normativa. Dicha jerarquía, cuya base es la Constitución, se integra además con la variedad de actos regla, que en los diferentes grados u órdenes de competencia son expedidos por los órganos que cumplen las funciones estatales, en ejercicio de las competencias constitucionales y legales de que han sido investidos formal, funcional o materialmente. La acción de nulidad tiene un sólido soporte en el principio de legalidad que surge, principalmente, del conjunto normativo contenido en los arts. 1,2, 6, 121,123, Inciso 2o., 124 de la C.P., pero así mismo tiene su raíz en las normas que a nivel constitucional han institucionalizado y regulado la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (arts. 236,237-1-5-6 y 238) 3. Hoy, el artículo 84 del C.C.A. hace una descripción que abunda en los posibles motivos de impugnación del acto y que, como se verá, confluyen en una causal genérica que podemos denominar como "la violación de la norma superior". En esta acción, el juez debe hacer una confrontación entre el acto que se supone está viciado y la norma que se indica como infringida, para constatar si el acto se ajusta o no a derecho, y declarar su nulidad, según el caso; es decir, no es viable (^2) CORTE CONSTITUCIONAL, SENTENCIA C-513 DE 1994. (^3) FAUSTO E. HUERTA GUTIERREZ, EL ACTO ADMINISTRATIVO VISION HOLISTICA, REAL EDITORES, PRIMERA EDICION 2008.
1.1 Notas individuales de la acción de nulidad Teniendo en cuenta las notas precedentes, se pueden señalar las siguientes particularidades de la Acción de Nulidad que la tipifican y la diferencian de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, criterios en los cuales ha confluido la doctrina y la jurisprudencia: 1.1.18 En cuanto a su finalidad La Acción de Nulidad Simple busca el restablecimiento de la legalidad para asegurar la actuación lícita de la Administración; es un fin altruista pues quien ejercita la acción no puede perseguir ningún otro interés que el restaurar el orden jurídico vulnerado con el acto. Esto sin perjuicio de que con la declaratoria de nulidad se obtenga el restablecimiento automático del derecho para quien haya ejercido la acción dentro del término de caducidad que la ley señala para quien podría haber sido el titular de la Acción de Nulidad y Restablecimiento. Lo anterior significa que al elaborar la pretensión de nulidad, no puede incluirse ninguna condena consecuencial, pretensión que, por el contrario, tiene la mayor relevancia cuando se trate del ejercicio de la Acción de Nulidad y Restablecimiento. Esa finalidad es lo que permite, como lo veremos al hablar de la Acción de Nulidad /Restablecimiento del Derecho, que el particular pueda ejercer esta acción, cuando no persiga un fin restaurador con la decisión que declare la nulidad^4. (^4) JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE, DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO, LIBRERÍA JURIDICA SANCHEZ LTDA, MEDELLIN, SEXTA EDICION 2006.
1.1.19 Legitimación Como se trata de una acción pública, cualquier persona (concepto que tiene el alcance que señala el artículo 73 del Código Civil.) está legitimada para incoarla, con lo cual pueden intentarla las personas naturales, las jurídicas, sean públicas o privadas, las extranjeras que sean residentes en Colombia, los patrimonios autónomos y en general todo aquel que goce de personalidad jurídica. En este aspecto se diferencia de otras "acciones públicas" que corresponden al control político, las cuales únicamente se pueden ejercer por quien ostente la calidad de ciudadano, como la acción de inexequibilidad, tal como lo prescribe la Carta Política en los artículos 40, numeral. 6 y 242, numeral 1; igual connotación tiene en la Ley 446 de 1998, la acción de nulidad por inconstitucionalidad contra los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuyo conocimiento no corresponda a la Corte constitucional, la cual se reservó a los ciudadanos (artículo 97 numeral 7). Por lo general son las personas particulares quienes aparecen impugnando en Acción de Nulidad el acto de la Administración, pero nada impide, y es de común ocurrencia, que una entidad pública ejerza la acción con la finalidad de extraer del orden jurídico una disposición que lo contraviene^5. 1.1.20 Caducidad La Acción de Nulidad se dirige a extirpar del ordenamiento jurídico el acto que lo contradice, que riñe con la legalidad imperante, por lo cual no es susceptible de sanearse con el transcurso del tiempo. Por tanto, la acción puede instaurarse en cualquier tiempo, ya que no tiene caducidad. (^5) JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE, DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO, LIBRERÍA JURIDICA SANCHEZ LTDA, MEDELLIN, SEXTA EDICION 2006.
