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DERECHO CONSTITUCIONAL Y ENTIDADES
LOCALES. SISTEMA DE FUENTES Y AUTONOMÍA
COMO FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES BÁSICOS
DEL DERECHO LOCAL *
Javier García Fernández
Catedrático de Derecho constitucional
Universidad de Alicante
SUMARIO
_1. El Derecho constitucional y las Entidades Locales.
- Las Entidades Locales en los textos constitucionales.
- El sistema de fuentes de las Entidades Locales.
- El contenido realmente constitucional de la autonomía local, especialmente municipal.
- El núcleo de la regulación constitucional de las Entidades Locales._
- El presente trabajo se complementa con otro anterior, “La elección directa de los Alcaldes: con- texto político y problemática jurídica”, que publiqué en el núm. 52 (2001) de la Revista de Derecho Político y ambos tienen como finalidad depurar y esclarecer los principios constitucionales del Derecho local a fin de poder fijar los contenidos locales (o al menos, municipales) de un progra- ma-tipo de Derecho constitucional. Ambos artículos se complementan, a su vez, con un tercero, en curso de elaboración, sobre la organización política de los Ayuntamientos, de las Diputaciones Provinciales y de los órganos insulares.
1. El derecho constitucional y las entidades locales
La delimitación de los contenidos materiales que configuran las áreas de conocimiento del Derecho constitucional plantea problemas metodológicos importantes. Hace poco tiempo Antonio Ruggeri suscitó el problema de cómo las elaboraciones doctrinales acaban centrándose en lo que él denomina un “cír- culo cultural” en el que acaba penetrando también la jurisprudencia que apre- hende aquellas partes doctrinales que considera más útiles para su propia elabo- ración pero que, con frecuencia, acaba realizando elaboraciones menos formalistas, más realistas, que la doctrina^1. El manejo de la mejor compilación legislativa sobre régimen local que hay disponible en la actualidad^2 , anotada con una buena selección jurisprudencial, me ha llevado con frecuencia a recordar el citado trabajo de Ruggeri porque la comparación entre la jurisprudencia del Tribunal Supremo^3 y la elaboración doctrinal y la jurisprudencia constitucional siempre me ha dejado la sensación de que los principios constitucionales de la Administración local han sido frecuentemente abordados desde posiciones poco prácticas. El caso más notable es el de la garantía institucional que, a partir de una elaboración brillante pero excesivamente apegada a un ordenamiento extran- jero, ha discurrido por la doctrina y por la jurisprudencia constitucional sin que casi nadie se atreviera a señalar sus insuficiencias máxime cuando viene a conec- tar con la función que, respecto a la autonomía local, desempeña la ley. No es de extrañar que esa noción de garantía institucional haya dado lugar, por parte de su difusor en España, a una concepción total y cerradamente radical de las Entidades locales como entes administrativos ajenos a lo político.
Esta cierta disociación entre el hiperdogmatismo de las construcciones teóri- cas y del Tribunal Constitucional y el realismo de las construcciones jurispru- denciales del Tribunal Supremo puede en parte deberse, según creo, a la dificul- tad de muchos constitucionalistas para entender los fenómenos jurídicos que
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- Antonio Ruggeri: “Metodi e dottrine dei costituzionalisti ed orietamenti della giurisprudenza cos- tituzionale in tema di fonti e della loro composizione in sistema”, Diritto e Società , núm. 1, 2000, págs. 141-184.
- Francisco Sosa Wagner y Mercedes Fuertes López: Código de la Administración Local , Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), 2001.
- La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha sido recogida y bien comentada por Rafael Fernández Montalvo en los sucesivos números del Anuario del Gobierno Local. En este anuario ha habido, aunque no en todos los números, una buena síntesis de la jurisprudencia constitucional sobre el régimen local, síntesis que han elaborado José Manuel Alegre Ávila y Germán Valencia Martín. Por último, hay un tra- tamiento monográfico sobre las principales orientaciones jurisprudenciales en la obra col. La autonomía local. Análisis jurisprudencial , Marcial Pons-Diputació de Barcelona, Madrid, 1998, pág. 21.
mente dicho. El constitucionalista puede y debe señalar el basamento constitu- cional de los Colegios profesionales, de la ordenación del transporte o de las relaciones internacionales pero no debe caer en el expansionismo que supone elaborar un Derecho macroconstitucional que ha de aportar elaboraciones dog- máticas a cualquier rama del Derecho^6.
Muy distinto es el tema del Derecho local. Sin olvidar que en su mayor parte es, como acabamos de señalar, un elemento muy consolidado del Derecho admi- nistrativo 7 , el contenido básico del Derecho constitucional tal como se entiende usualmente en España (básicamente fuentes del Derecho, órganos del Estado y sus relaciones jurídicas, régimen de derechos y libertades y sus garantías, parti- cipación política, Derecho autonómico) ha de englobar necesariamente referen- cias municipales y provinciales sin necesidad de penetrar para ello en el Derecho administrativo. Por poner ejemplos evidentes, un manual de Derecho constitu- cional que se precie no puede olvidar, en la parte dedicada a las fuentes del Derecho y dentro de las fuentes de rango reglamentario, las Ordenanzas, los Reglamentos y los Bandos municipales. Ese mismo manual no puede (o al menos no debe) tratar los órganos constitucionales y demás órganos del Estado sin referirse a la organización territorial básica del Estado (Municipio, Provincia e Isla), ni olvidar el sistema electoral local ni los procedimientos jurídicos que aseguran la gobernabilidad y la responsabilidad (especialmente, la moción de censura) de estas Entidades. Por seguir con algunos sencillos ejemplos, el Derecho autonómico se quedaría mutilado si no se hiciera alusión a las compe- tencias que el Estado y las Comunidades Autónomas tienen atribuidas con rela- ción a las Entidades Locales. Para acabar, en fin, el Derecho constitucional no puede ser ajeno al principio que explica, al menos parcialmente, la posición jurí- dica y política de estas Entidades (el principio de autonomía) y los instrumentos procesales que permiten su defensa.
El Derecho constitucional tiene pues un contenido municipal reducido pero relevante y este contenido ha de incidir en la configuración dogmática de esta rama del Derecho público. Pero no siempre ha sido así. En aquel mare mágnum
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- Por poner un ejemplo muy querido para el autor de este trabajo, el Derecho del Patrimonio Histórico es, ante todo, Derecho administrativo si bien tiene perfiles que denotan su conexión con el Derecho mercantil, el Derecho financiero, el Derecho penal o, sin duda, el Derecho constitucional. Pero el enfoque constitucional que se desprende del Derecho del Patrimonio Histórico no produce un Derecho constitucional del Patrimonio Histórico.
- “El Derecho local... como un Derecho propio de las Entidades Locales que se sitúa más allá del Derecho común a todas las Administraciones Públicas...” dice Luis Morell Ocaña: op. cit., pág. 142.
de saberes y métodos que era el Derecho político español preconstitucional^8 , las Entidades Locales estaban completamente al margen del mismo pues no eran otra cosa que una rama de la Administración del Estado: los miembros de los Ayuntamientos, de las Diputaciones Provinciales y de los Cabildos Insulares canarios se designaban sin elección democrática, el principio de autonomía no existía ni menos aun el control sobre el Alcalde o el Presidente de la Corporación. No era posible, por ende, un Derecho mínimamente político que disciplinara la posición jurídica de aquellas Corporaciones^9 por mucho que el Municipio fuera uno de los cauces de participación de la llamada democracia orgánica.
Ahora bien, como se deduce de lo que hemos señalado más arriba, no basta con que la Constitución recoja algunos principios básicos de una institución para que la disciplina científica de ésta forme parte del Derecho constitucional. Menos aun que el Tribunal Constitucional haya elaborado jurisprudencia acerca de la misma. Si una materia, en este caso las Entidades que conforman la Administración Local, configura el contenido canónico de una determinada disciplina jurídica es porque sus elementos estructurales y estructurantes básicos se insertan sin dificultad en la economía general de dicha disciplina de manera que la dogmática de ésta, así como la normativa que de la misma se desprende, viene a recubrir el núcleo central de tal
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- Y aun prefranquista pues, como he señalado en algunas ocasiones, la influencia de Posada me pare- ce más bien negativa por causa de su enciclopedismo y de su escasa juridicidad (salvo precisamente sus aportaciones al Derecho municipal que poseen un fundamento constitucional y político muy alejado del enfoque administrativista dominante). He escrito anteriormente que en el Derecho político español de la Restauración y de la Segunda República sólo encontramos un autor riguroso que asume la plena juridi- cidad del Derecho político y que entiende que éste es el ordenamiento jurídico del Estado democrático aunque, paradójicamente, se situaba en la extrema derecha: Carlos Ruiz del Castillo.
- De las pocas publicaciones con contenido municipal insertas en el Derecho político de los años de la dictadura se pueden señalar: Jorge de Esteban, Santiago Varela, Javier García Fernández, Luis López Guerra y José Luis García Ruiz: Desarrollo político y Constitución española , Ariel, Barcelona, 1973, págs. 354-361; Sebastián Martín-Retortillo: “Presupuestos políticos del régimen local”, Revista de Administración Pública , núm. 43, enero-abril 1964, págs. 9-35; y Diego Sevilla Andrés: “La función política de la provincia”, en la obra col. La provincia. Dimensiones histórica y política , Instituto de Ciencias Sociales, Madrid, 1966, págs. 159-169. Y desde la perspectiva sociológica de las pseudo-elec- ciones: Departament de Dret Politic de la Facultat de Dret de la Universitat Autònoma de Barcelona: Les eleccions municipals à Barcelona del 16 de octubre 1973. Assaig de sociología electoral , Fundació Jaume Bofill, Barcelona, 1975; Antonio Elorza: “Elecciones municipales en Madrid (1948-1970)”, Revista del Instituto de Ciencias Sociales , núm. 19, 1972, págs. 547-562; Fernando Garrido Falla: “Límites constitucionales de la reforma de la Ley de Régimen Local en materia de elecciones munici- pales”, Revista de Estudios de la Vida Local , núm. 169, enero-marzo 1971, págs. 1-9; Diego Sevilla Andrés: “El derecho a ser proclamado candidato”, Revista de Estudios de la Vida Local , núm. 169, enero-marzo 1971, págs. 155-164; Jordi Solé Tura: “Elecciones municipales y estructura del poder polí- tico en España”, Estudios de Ciencia Política y Sociología. Homenaje al profesor Carlos Ollero , Madrid, 1972, págs. 785-799; y José Vidal-Beneyto: “Elecciones municipales y referéndum”, Cuadernos de Ciencias Sociales , núm. 1, págs. 157-205.
vicario (como ocurría en la dictadura) es la causa de que las Entidades Locales se inserten en el Derecho constitucional pues esta disciplina, como dice Pérez Royo, tiene como función ofrecer un cauce al proceso de autodirección política de la sociedad 15 siendo su contenido material las normas que reconocen y garan- tizan los derechos individuales y las que organizan los poderes básicos del Estado^16.
En definitiva, porque las Entidades Locales han sido configuradas en la Constitución como órganos del Estado con poder político (limitado pero autó- nomo), y no como meros órganos administrativos dirigidos por el Gobierno, y, asimismo, porque la formación de aquéllas se realiza conforme al principio democrático (y no al principio autocrático), el régimen jurídico que las discipli- na es el Derecho constitucional sin perjuicio de que en su funcionamiento inter- no y en muchas de sus relaciones jurídicas externas (pero no en todas) se apli- que el Derecho administrativo como un sistema jurídico cerrado “de máximos”^17.
Por eso la finalidad de este trabajo es examinar de qué manera, o a través de qué cauces, el Derecho local se va insertando en la estructura del Derecho cons- titucional pues si logramos identificar el punto de inserción y lo despojamos de tantas construcciones ilusorias que nada tienen que ver con el ordenamiento español vigente, estaremos en mejores condiciones de aportar instrumentos prácticos tanto al Poder Judicial como al legislador. Y estos cauces son, básica- mente, el sistema de fuentes y el principio de autonomía municipal. ¿Por qué éstos y no otros como el Derecho electoral y la organización política local?.
Por dos motivos. En primer lugar porque el Tribunal Constitucional ha levan- tado toda su noción del régimen local en el binomio autonomía + ley. Es muy clara y representativa esta formulación en una sentencia constitucional, la 46/1992, de 2 de abril, que compendia perfectamente una línea jurisprudencial iniciada en el mismo año 1981:
“... la autonomía local, tal y como se reconoce en los arts. 137 y 140 CE, goza de una garantía institucional con un contenido mínimo que el Legislador debe respetar; más allá de este contenido mínimo, la autonomía local es un concepto
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- Javier Pérez Royo: Curso de Derecho Constitucional , Marcial Pons, Madrid, 1997, 4ª ed. (hay eds. posteriores), págs. 52.
- Luis López Guerra: Introducción al Derecho Constitucional , Tirant lo Blanch, Valencia, 1994, págs. 18-20.
- Para la noción de Derecho de mínimos y de máximos, véase Javier Pérez Royo: op. cit., págs. 53-54.
jurídico de contenido legal, que permite, por tanto, configuraciones diversas, válidas en cuanto respeten esa garantía institucional”^18.
Parece por ello conveniente examinar en qué medida está acertado el Tribunal Constitucional cuando ha erigido autonomía y ley como elementos esenciales de la configuración constitucional de la Administración Local.
Y en segundo lugar porque, conceptualmente hablando, sistema de fuentes y principio de autonomía son previos y son el presupuesto de la organización polí- tica local que a su vez es presupuesto del sistema electoral. Puede decirse, en definitiva, que el Derecho local se inserta en el Derecho constitucional confor- me al siguiente esquema:
Constitución Sistema de fuentes (ley) + Principio de autonomía Régimen electoral Organización y gobierno local
Hay que advertir, no obstante, que esta inserción no tiene todavía reflejo en los textos académicos. A diferencia de algunos manuales italianos 19 , o británi- cos^20 , los textos académicos españoles aun no han incorporado esa estructura estatal básica. Tenía razón Joaquín García Morillo en uno de sus últimos escri- tos publicados al señalar el escasísimo interés despertado por la regulación cons- titucional de los Entes locales entre los constitucionalistas, que él lo atribuía al papel secundario que éstos han desempeñado históricamente, a su dependencia política, al protagonismo de las Comunidades Autónomas y, en fin, a la hetero- geneidad de estas instituciones en el Derecho comparado 21. Y desarrollando esta
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- STC 46/1992, de 2 de abril, Pleno, cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas frente un artí- culo de la Ley 4/1984, de 10 de febrero, de la Asamblea de Madrid, sobre Medidas de Disciplina Urbanística, Ponente: López Guerra, FJ 2 ( J.C. , t. 32, págs. 583-591).
- Como por ejemplo Giuliano Amato y Augusto Barbera (a cura di): Manuale di diritto pubblico , Il Mulino, Bolonia, 1986, págs. 612-622; Carlo Lavagna: Istituzioni di diritto pubblico , UTET, Turín, 1986, reimp. de la 6ª ed., págs. 859-869; Alessandro Pizzorusso: Lecciones de Derecho Constitucional (trad. J. Jiménez Campo), Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1984, vol. II, págs. 135-142; Giuseppe Ugo Rescigno: Corso di diritto pubblico , Zanichelli, Bolonia, 1982, 3ª ed. págs. 567-573; y Giancarlo Rolla: Manuale di diritto pubblico , Giappichelli, Turín, 1998, 3ª ed., págs. 463-484.
- Aunque hay muchos manuales británicos que tratan conjuntamente el Derecho constitucional y el Derecho administrativo, por lo que no se sabe muy bien si el Municipio forma parte de uno u otro, se puede citar el relativamente reciente de Eric Barendt: An Introduction to Constitutional Law , Oxford University Press, Oxford, 1998, págs. 64-68.
- Joaquín García Morillo: La configuración constitucional de la autonomía local , Diputació de Barcelona–Marcial Pons, Madrid, 1998, págs. 17-19. Conviene señalar que este trabajo, así como otro anterior de Eliseo AJA (“Configuración constitucional de la autonomía municipal”, en la obra col. Informe sobre el gobierno local cit., págs. 41-66) constituyen dos de las mejores aportaciones que se han efectuado desde el Derecho constitucional al tema del régimen local.
Tras lo cual, y a continuación, en los artículos 8, 9 y 10 del mismo Título se regulaba:
la existencia del Municipio, entendido como reunión de ciudadanos de las ciudades y del campo;
el derecho de los ciudadanos que componen cada Municipio a elegir a los Oficiales Municipales;
la función de estos Oficiales Municipales, consistente en gestionar los asun- tos particulares del Municipio y en la posibilidad de encargarse, por delegación, de algunas funciones relativas al interés general del Estado;
la reserva de Ley para las reglas que disciplinan las funciones de los Oficiales Municipales tanto las propias del Municipio como las que le delegue el Estado;
Además, la Sección II del Capítulo IV del Título III (“ De l’administration intérieur ”) establecía la Administración periférica del Estado con la cual, a tra- vés de los administradores de Departamento y de Distrito, se venía a delimitar el alcance de las competencias del municipio.
Este tratamiento constitucional paralelo del matrimonio y del Registro Civil, por un lado, y del Municipio, por otro, denota algunos fenómenos de interés que se proyectan sobre el constitucionalismo europeo de los siglos XIX y XX. Desde el primer constitucionalismo encontramos en los textos constitucionales mate- rias muy alejadas del contenido propio de una Constitución: en el caso francés de 1791 el matrimonio y el Registro Civil, es decir, las prescripciones legal- constitucionales que no son fundamentales como decía, con su peculiar visión de la Constitución, Carl Schmitt^24. ¿El Municipio y su regulación en la Constitución de 1791 entrarían en esta categoría?. Todo lo contrario. Sin entrar en contenidos concretos, esta Constitución inserta al Municipio en la estructura de poder del Estado y ello aun cuando se sitúe sistemáticamente al margen del Título III (“ Des pouvoirs publics ”). Y coloca al Municipio en esa estructura de poder del Estado por varios motivos:
- por el carácter electivo, es decir político, de los Oficiales Municipales que lo gestionan;
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- Carl Schmitt: Teoría de la Constitución (trad. F. Ayala), Alianza Ed., Madrid, 1982, págs. 37-38.
por la naturaleza político-asociativa de la entidad territorial resultante;
por la posibilidad de asumir “ fonctions rélatives à l’interêt général de l’Etat ”;
por la conexión simétrica con la Administración periférica de los Departamentos y Distritos que se integran en el Poder Ejecutivo.
Este primer diseño de la Monarquía constitucional no fue un mero ejercicio de redacción normativa. Precedido por los Decretos de 14 y 22 de diciembre de 1789 (en los que se encuentran todos los elementos que reproduce luego la Constitución), el Municipio fue desde esa fecha, y hasta el advenimiento de Napoleón, el centro de la vida política local e incluso se celebraron elecciones municipales en febrero y marzo de 1790 creando una dinámica política rica y, lógicamente, sedienta de autonomía^25. Si el Municipio se viene a insertar en la Constitución con ese alcance político es a causa de una construcción doctrinal coetánea a la revolución francesa (en su fase girondina) que sirve de arquitrabe de toda la columna orgánico-territorial del nuevo Estado (incluso con los jaco- binos) y que viene a combinar uniformismo y descentralización 26. Nos referimos a la noción de poder municipal.
La noción de poder municipal experimenta, desde la revolución, una evolución muy significativa. En sus orígenes, como señaló García de Enterría, esta noción se configura (con cierta influencia de la Mémoire sur les municipa- lités de Turgot de 1775) como un poder doméstico o particular que no va a com- petir con el poder político que se expresaba a través de la voluntad general 27. Posteriormente, ya con la Restauración y de vuelta del modelo centralizador de Napoleón, Constant introduce un giro muy importante al elaborar la doctrina del poder municipal^28 en donde, libre de la dogmática russoniana de la voluntad
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- Jacques Godechot: Les institutions de la France sous la Révolution et l’Empire , Presses Universitaires de France, París, 1968, 2ª ed., págs. 108-112.
- Luciano Vandelli: El Poder Local. Su origen en la Francia revolucionaria y su futuro en la Europa de las regiones (trad. P. Menéndez García y J. Suay Rincón), Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 1990, págs. 58-67.
- Eduardo García de Enterría: “Turgot y los orígenes del municipalismo moderno” y “La configu- ración del régimen municipal francés de la Revolución a la Restauración”, recogidos en su Revolución francesa y Administración contemporánea y la formación del sistema municipal francés contemporá- neo , Taurus, Madrid, 1981, págs. 71-105 y 107-130.
- Benjamin Constant: Principes de polítique (1815), cap. XII (la traducción más reciente es la de M. L. Sánchez Mejía que la incluye en los Escritos políticos , Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1989); y Cours de politique constitutionnelle (1818-1819), cap. XVIII (existe una traducción de M. A. López, Imprenta de la Compañía, Madrid, 1820).
el nivel de legitimidad democrática del Presidente de la Corporación o del Alcalde (elección indirecta, directa o designación por el Gobierno);
el alcance de la tutela ejercitable por el Gobierno, que está normalmente en relación con las competencias del Estado que el municipio asume por dele- gación.
Por ver dos ejemplos del constitucionalismo histórico español, comparemos los artículos 70 y 71 de la Constitución de 1837 con los artículos 73 y 74 de la de 1845 o, en similares términos, los artículos 83 y 84 del texto constitucional de 1876 con el artículo 9 del de 1931. Todos estos preceptos dan respuesta a dichas cuestiones con alcance muy diferente pero en todo caso igualmente polí- tico porque parten de la idea del Municipio como órgano político que puede ocu- par una posición incluso enfrentada al Poder Ejecutivo 33. Por el contrario, en regímenes autoritarios los textos pseudo-constitucionales sitúan al Municipio en el escalón inferior de la Administración estatal sin electividad democrática y con una maraña de controles de oportunidad que suele ejercitar el representante de la Administración periférica (artículo 46 de la Ley Orgánica del Estado de 1967 y artículo 127 de la Constitución portuguesa de 1933).
En conclusión, cuando se atribuye al Municipio la naturaleza de órgano polí- tico inserto en la estructura de poder del Estado con carácter democrático-elec- tivo y más o menos autónomo (lo que tiene siempre reflejo en la Constitución), esta regulación se inserta en el Derecho constitucional 34. En regímenes autorita- rios, por el contrario, donde el Municipio se sitúa en la escala jerárquica de la Administración del Estado y donde sus cargos dirigentes no se eligen conforme al sufragio universal, el Derecho que disciplina al Municipio es solamente una parte especial del Derecho administrativo.
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- Véase, para los diferentes modelos político-municipales, Javier García Fernández: “Historia y pre- sente de la realidad municipal en España”, en el vol. col. Manual de formación municipal. Centre d’Estudis Urbanistics, Municipals i Territorials, Barcelona, 1979. págs. 7-40.
- Como recuerda Antonio Fanlo Loras ( Fundamentos constitucionales de la autonomía local , Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1990, págs. 239-240), el Anteproyecto que había elabora- do la Ponencia constitucional incluía a la Administración Local en el Título dedicado al Gobierno y a la Administración, pero esa redacción no era más que un gesto inercial del ordenamiento de la dictadu- ra. Más complejidad presentan algunos ordenamientos federales, como el alemán (artículo 28 de la Ley Fundamental) donde la inserción del Municipio en los Estados federados plantea la duda de si se trata de una rama local de la Administración de éstos [véase al respecto el muy completo trabajo de José Esteve Pardo: Organización supramunicipal y sistema de articulación entre Administración autonómi- ca y orden local (La experiencia de la RFA. Bases y perspectivas en España) , Diputació de Barcelona – Civitas, Madrid, 1991, págs. 139-151 y 167-171].
Es obvio que los artículos 137 y 140 a 142 de la Constitución responden a ese modelo que hace de las Entidades Locales unos órganos políticos insertos en la estructura de poder del Estado:
los Municipios y las Provincias son, junto a las Comunidades Autónomas, la base organizativo-territorial del Estado ex artículo 137;
unos y otras disfrutan de autonomía para la gestión de sus intereses ex artí- culo 137;
los Ayuntamientos y las Diputaciones Provinciales ejercen no sólo la admi- nistración sino el gobierno de los municipios y de las provincias ex artículos 140 y 141.2;
los Concejales y los Alcaldes se eligen democráticamente si bien estos últi- mos pueden ser elegidos por sufragio indirecto por los Concejales ex artículo 140;
como apoyo a la autonomía municipal y provincial, las Haciendas Locales han de disponer de medios suficientes ex artículo 142.
No vamos a entrar en más pormenores acerca de todos estos principios que por ahora nos sirven para fundamentar la idea de que una Administración Local democrática y autónoma, a diferencia de la que es propia de los regímenes auto- ritarios, extrae su régimen jurídico básico de la Constitución y que esta regula- ción constitucional forma parte, juegos de palabras aparte, del Derecho consti- tucional.
3. El sistema de fuentes de las entidades locales
Actualmente parece evidente que el sistema de fuentes en un determinado ordenamiento es materia propia del Derecho constitucional pues es la Constitución (normalmente con bastante asistematicidad 35 ) y ya no el Código Civil, la que viene a establecer ese sistema de fuentes y porque, además, éste trae causa de la forma de Estado y de la forma de gobierno 36. Se trata de una cuestión
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- Salvo excepciones como la reciente Constitución polaca de 1997 que dedica expresamente un Título, el III, al sistema de fuentes del Derecho.
- Véase, por ejemplo, Alessandro Pizzorusso: “Sistema delle fonti e forma di Stato e di governo”, Quaderni costituzionali , año 6, núm. 2, agosto 1986, págs. 217-235.
desempeña la Ley^42. Detrás de ese poder normativo heterónomo que la Ley repre- senta está latiendo en realidad otro problema constitucional más importante que es el quantum que puede regular la Ley para desarrollar la Constitución y en qué medida la Ley está vinculada a un concepto jurídico indeterminado como la auto- nomía municipal. En definitiva, como señala Morell Ocaña, de qué manera la Constitución impone un contenido normativo a la Ley para que delimite el ámbi- to de la autonomía local que lleva implícita la aptitud de las Entidades Locales para crear Derecho^43. Las soluciones técnicas pueden ser diversas pero en todo caso la corrección de éstas y el alcance de la función reguladora de la Ley es una cuestión propia del Derecho constitucional que los constitucionalistas debemos resolver. Y este tema viene a enlazar, obviamente, con los viejos artículos 5 y 20 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (Ley de Bases del Régimen Local en adelante) cuya primera redacción fue declarada inconstitu- cional por la sentencia 214/|989, de 21 de diciembre^44. Si se recuerda el núcleo del razonamiento de dicha sentencia acerca de la prohibición al legislador de interpre- tar la Constitución^45 (pues no llegó a entrar en los problemas sustantivos que sus- citaba), se puede ver que lo que está latiendo es el referido quantum que la Constitución otorga al legislador a la hora de desarrollar un precepto como es su artículo 140. Por otra parte, este tema enlaza muy derechamente con el de la auto- nomía local pues, como veremos más abajo, se ha planteado con mucha intensidad si esta noción, por su carácter indeterminado, necesita o no a la Ley para hacer efectivo su pleno contenido constitucional^46 o incluso si es la Ley, antes que la Constitución, la que fija in totum el régimen de la autonomía local.
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- El trabajo más completo sobre esta materia es el de Luis Morell Ocaña: op. cit., págs. 135-224.
- Ibidem , pág. 171.
- STC 214/1989, de 21 de diciembre, Pleno, recursos de inconstitucionalidad acumulados contra determinados preceptos de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, Ponente: de los Mozos y de los Mozos ( J.C. , t. 25, págs. 736-833).
- Sobre esta materia véanse: Francisco Sosa Wagner: op. cit., págs. 45-48; y José Luis Rivero Ysern: op. cit., págs. 85-87 (con toda la bibliografía existente sobre la sentencia y sus efectos).
- Véase la Exposición de Motivos de la Reforma del Reglamento del Senado de 17 de octubre de 2000 destinada a crear una Comisión Permanente no Legislativa de las Entidades Locales, en donde se afirma: “se puso de manifiesto que, en relación con la Administración Local, es el legislador ordinario, estatal o autonómico, el que define el ámbito de sus competencias”. Y anteriormente, la STC 213/1988, de 11 de noviembre (recurso de inconstitucionalidad contra varios artículos de la Ley 3/1984, de 9 de enero, del Parlamento de Cataluña, sobre medidas de adecuación del Ordenamiento Urbanístico de Cataluña, Ponente: Latorre Segura, FJ 3 [ J.C. , t. 22, págs. 539-548]), afirma: “...no se garantizaría el nivel mínimo de autonomía local establecido por el legislador estatal...”. Además, la STC 259/1988, de 22 de diciembre (impugnación ex Título V LOTC de algunos artículos del Decreto 146/1984, de 10 de abril, del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, de desarrollo de la Ley 3/1984, Ponente: Begué Cantón, FJ 2 [ J.C. , t. 22, págs. 1080-1085]), vuelve a reiterar la misma expresión de la STC 213/1988.
La segunda cuestión, relativa a la posición que ocupan las fuentes producidas por las Entidades Locales y a cómo se relacionan con las de su mismo rango pro- ducidas por el Estado o por las Comunidades Autónomas, nos sitúa, en primer lugar, ante un problema mucho más hondo, bien descrito por la doctrina italia- na, cual es el alcance jurídico de la autonomía política que el Estado, a través de la Constitución, reconoce a las colectividades infraestatales, que veremos a con- tinuación. En este punto, sin embargo, nos centraremos en otra cuestión mucho más concreta cual es la relación Reglamento estatal/autonómico y Reglamento local y ello porque, como señaló García Morillo, la consecuencia más relevante de la subordinación de la autonomía local a la Ley, y no a la Constitución, es la indisponibilidad normativa superior a la Ley por parte de las Entidades Locales 47. En el Estado autoritario no cabe otra respuesta que la subordinación pues la Ley (y no la Constitución) es la única norma que atribuye potestad normativa y la norma local siempre es residual^48 , por lo que difícilmente puede situarse en el mismo plano jerárquico que el Reglamento ejecutivo o independiente. Por el contrario, en el Estado democrático, la cuestión adquiere mucho mayor comple- jidad porque conecta además con la propia posición del Reglamento que emana de un órgano dotado de tanta legitimidad democrática como es el Gobierno por lo que su relación con la Ley no puede concebirse como en los ordenamientos fundados en el Principio Monárquico 49. En esta materia, ha sido Luciano Parejo quien ha planteado soluciones con carácter más innovador 50 al apuntar que, a diferencia de la relación que vincula al Reglamento del Gobierno con la Ley, el Reglamento local tiene a la Ley como límite negativo por lo que la relación de éste con el gubernamental se basa más en una relación de competencia que de subordinación jerárquica pues las Entidades Locales poseen una legitimación democrática directa de la que carecen los Reglamentos del Gobierno. La cons- trucción es atractiva y personalmente me parece adecuada pero no deja de pre- sentar algún problema pues sitúa al Gobierno en una posición política residual 51 que casa mal con su función constitucional de dirección política (lo que a su vez
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- Joaquín García Morillo: op. cit., pág. 31.
- Luis Morell Ocaña: op. cit., pág. 168.
- Véase Ignacio de Otto: op. cit., págs. 233-235: José María Baño León: Los límites constituciona- les de la potestad reglamentaria (remisión normativa y reglamento independiente en la Constitución de 1978) , Civitas-Servicio de Publicaciones de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, Madrid, 1991, págs. 163-224.
- Luciano Parejo: Derecho básico … cit., págs. 124-132, así como en La potestad normativa local , Marcial Pons-Diputació de Barcelona, Madrid, 1998, in totum ; igualmente Carles Pareja I Lozano: “Autonomía y potestad normativa de las Corporaciones Locales”, Revista de Administración Pública, núm. 138, septiembre-diciembre 1995, págs. 107-142. Sintetiza bien esta cuestión Luis Rivero Ysern: op. cit., págs. 88-89.
- Sobre la posición supletoria que a lo sumo le resta al Gobierno, véase Luis Morell Ocaña: op. cit., pág. 178.
sa proclamación constitucional de la autonomía local debe conducir a un orde- namiento que en realidad agrupa a los miles de ordenamientos locales en donde se producen normas que permiten ejercitar las competencias que la Constitución proclama y la Ley delimita pero no “inventa”. El tema tiene evidente interés para el Derecho constitucional pues es la Constitución, cada Constitución, la que ha de establecer los criterios de articulación de ese ordenamiento plural con el del Estado.
Como puede observarse, sin haber intentado siquiera profundizar en estas materias, el campo al que está llamado el Derecho constitucional respecto al sis- tema local de fuentes es extenso y complejo y además prácticamente virgen para los constitucionalistas. Y ello porque abre el campo real a la delimitación nor- mativa del principio de autonomía local.
4. El contenido realmente constitucional de la autonomía local, especial- mente municipal
Las tempranas sentencias 4/1981, de 2 de febrero 58 , y 32/1981, de 28 de julio^59 , permitieron afrontar rápidamente el tratamiento dogmático de la autono- mía local con algunos criterios que luego han marcado toda la construcción pos- terior. Pero antes de entrar en las cuestiones precisas de Derecho constitucional que se suscitan querría hacer una advertencia: no es arbitrario que trate el prin-
DERECHO CONSTITUCIONAL Y ENTIDADES LOCALES. SISTEMA DE FUENTES Y AUTONOMÍA COMO FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES BÁSICOS DEL DERECHO LOCAL
- STC 4/1981, de 2 de febrero, cit.
- STC 32/1981, de 28 de julio, Pleno, recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 6/1980, de 17 de diciembre, del Parlamento de Cataluña, de Transferencia Urgente y Plena de las Diputaciones Catalanas a la Generalidad, Ponentes: Rubio Llorente, Gómez-Ferrer Morant y Escudero del Corral ( J.C. , t. 2, págs. 227-243). Reiteran el argumento básico de esta sentencia: STC 76/1988, de 26 de abril, Pleno, recurso de inconstitucionalidad frente a varios artículos de la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, del Parlamento Vasco, sobre relaciones entre las Instituciones comunes de la Comunidad Autónoma y los órganos forales de sus Territorios Históricos, Ponente: López Guerra, FJ 4 ( J.C. , t. 20, págs. 903- 932); STC 170/1989, de 19 de octubre, cit., FJ 9; STC 33/1993, de 1 de febrero, Pleno, recurso de inconstitucionalidad contra un art. de la Ley 6/1989, de 25 de mayo, del Parlamento de Cataluña, de reforma de la Ley 15/1985, de 1 de julio, de regulación de las Cajas de Ahorro, y conflicto positivo de competencia planteado frente al Decreto 190/1989, de 1 de agosto, del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, Ponente: Rodríguez-Piñero, FJ 3 ( J.C. , t. 35, págs. 327-335); STC 109/1998, de 21 de mayo, Pleno, cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas promovidas contra varios de la Ley 5/1987, de 4 de abril, del Parlamento de Cataluña, del Régimen provisional de las Competencias de las Diputaciones Provinciales, y de la Ley 23/1987, de 23 de diciembre, del Parlamento de Cataluña, sobre el Plan Único de Obras y Servicios de Cataluña, Ponente: García Manzano, FJ 2 ( J.C. , t. 51, págs. 134-188); y STC 204/2002, de 31 de octubre, Pleno, recurso de inconstitucionalidad contra varios artí- culos de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del orden Social, Ponente: Conde Martín de Hijas, FJ 13 ( B.O.E. , núm. 278, de 20 de noviembre de 2002).
cipio de la autonomía local en segundo lugar después del sistema de fuentes, y no en el primero, cuando precisamente muchos autores sitúan este principio como núcleo fundamental del tratamiento constitucional de las Entidades Locales. En el coloquio celebrado con ocasión del trabajo de García Morillo sobre la configuración constitucional de la autonomía el Magistrado Bandrés Sánchez-Cruzat afirmó lo siguiente:
“Quizá, paradójicamente, en la idea de consagración del principio de autono- mía local como un totum , en una visión absolutista, con carácter excluyente, para significar la posición constitucional de los entes locales en menosprecio de otros principios y valores que informan el régimen local, se encuentre la debilidad del propio principio jurídico para servir de referente obligado en la solución de los conflictos institucionales que suscitan los poderes locales” 60 ,
añadiendo a continuación:
“Los gobiernos locales son constituidos y garantizados por la Constitución, por lo que la ley es un instrumento subalterno en la configuración de su estatu- to. El principio de autonomía local sí que es objeto directo de concretización por el legislador ordinario y por el legislador comunitario…” 61.
Y en tan breves palabras se ha hecho una de las mejores aportaciones a los problemas constitucionales del Derecho local.
Por poner un ejemplo similar: cuando evocamos la posición jurídica de las Comunidades Autónomas, más concretamente su regulación constitucional, el principio autonómico se nos aparece como un presupuesto dogmático incuestio- nable pero la regulación constitucional de las Comunidades Autónomas se des- liza de inmediato a través de otras varias instituciones: el Derecho transitorio de su creación ex artículos 143, 144, 146, 151 y Disposiciones Transitorias Primera a Sexta; su organización institucional ex artículos 147.2 y 152.1; su sistema de fuentes ex artículos 146, 147 y 152; sus competencias ex artículos 148 y 149; y los principios de su autonomía financiera ex artículos 156 y 157. Todos estos preceptos constitucionales contienen remisiones normativas muy amplias para su aplicación, remisiones que han de trabajar a partir de un concepto relativa- mente determinado de autonomía, pero a nadie se le ocurriría pensar que el pro-
JAVIER GARCÍA FERNÁNDEZ
- José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat: “Comunicación” cit., pág. 85.
- Ibidem.
