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¿QUE ES EL DOMINIO PUBLICO?
Existen conceptos jurídicos del Derecho Adminis-
trativo relacionados con la naturaleza jurídica, so-
bre los cuales encontramos posiciones totalmente
controvertidas.
El dominio público es uno de aquellos conceptos
poco trabajados por la doctrina nacional a pesar de
alcanzar especial relevancia cuando intentamos ca-
lificar los bienes comprendidos bajo su esfera, espe-
cialmente en los casos de cesión de los mismos a
terceros.
El autor pretende contribuir al debate presentando
las dos principales posiciones: de un lado, la de los
bienes como propiedad del Estado y, del otro, el
dominio público como categoría autónoma del De-
recho Administrativo^1 , estudiando la valoración pro-
pia de cada una de las teorías y su utilidad.
Finalmente realiza un estudio sobre la manera como
es tratado este concepto en la legislación peruana.
- Universidad Pontificia Comillas (Madrid).
Francisco Martínez Vázquez*
El estudio de los diversos campos que abarca el Dere- cho Administrativo puede llevarnos fácilmente a cons- tatar la relación que se traza entre todas las instituciones que conforman esta rama del Derecho, así como la
imbricación entre estas instituciones y los grandes
problemas que son comunes al Derecho Público en general. La Administración se desenvuelve como una gigantesca organización a la que se hace responsable del desarrollo continuado del interés público, para lo cual está dotada de una serie de medios jurídicos,
económicos, personales y también materiales. En este
sentido, no podemos desconocer el"rostro de organi- zación", persona jurídica que corresponde a la Admi- nistración Pública, lo cual se traduce en un complejo sistema instrumental al servicio de la causa última que justifica su misma existencia: la satisfacción de los fines públicos que tiene asignados. Dentro de su peculiar
naturaleza y características, la Administración se iden-
tifica por una serie de prerrogativas que responden a esta misma causa final. En consecuencia, todo el ropaje que envuelve a la Administración Pública no se justifica por sí mismo, sino que obedece a una finalidad institucional de primer orden. Igualmente, los medios
materiales, personales y financieros al servicio de la
Administración tienen una naturaleza jurídica particu-
lar y un tratamiento propio y específico que los identi-
fica frente a otras organizaciones humanas, y que
apunta nuevamente al cumplimiento fiel de los dicta- dos procedentes del interés general. Los medios al servicio de la Administración responden, por tanto, a las necesidades específicas que surgen en el normal desarrollo de la actividad administrativa.
En este sentido, el estudio de los bienes de la Adminis- tración Pública debe partir necesariamente de un
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Francisco Martínez Vázquez
terreno común a toda realidad administrativa, hun- diendo sus raíces en el complejo mundo de las prerro- gativas y el control, de lo reglado y lo discrecional; del Derecho Público, en general. Esta primera adverten- cia no es estéril si tenemos en cuenta que en este campo del Derecho Administrativo encontramos cla- ros paralelismos con el Derecho Privado, similitudes que no pueden negarse en el origen de esta disciplina, pero que pueden llevarnos al espejismo de construir un Derecho de naturaleza estrictamente pública ba- sándonos en categorías propias del Derecho Civil, e incurriendo en una suerte de miopía jurídica que nos impida ver la esencia de las instituciones y su particu- lar problemática. Por este motivo, un estudio relativo a los bienes de dominio público como categoría esencial dentro de los bienes públicos no puede sentar ninguna afirmación sin antes partir de una esencial reflexión acerca de la naturaleza jurídica del dominio público, abordada desde la perspectiva propia del Derecho Administrativo.
Portado lo anterior, pretendo en estas páginas^1 poner de manifiesto las cuestiones esenciales en relación con el dominio público como categoría en la que se integra buena parte de los bienes de la Administración Pública, sin entrar en detalle en toda la complejidad de su régimen jurídico (de especial interés en lo que se refiere a las formas de protección del mismo y al aprovechamiento de dichos bienes) sino, más bien, intentando definir qué debe entenderse por dominio público. Para ello dividiremos la exposición en dos partes: en la primera trataremos de aproximarnos al debate doctrinal en torno a la naturaleza jurídica del dominio público; y en la segunda nos dedicaremos a analizar las dificultades detectadas en el ordenamien- to jurídico peruano sobre este particular; para termi- nar con las conclusiones que sirvan de síntesis de las ideas más relevantes.
l. PANORAMA DOCTRINAL EN TORNO A LA
NATURALEZA JURÍDICA DEL DOMINIO PÚ-
BLICO
Los estudios sobre realidades jurídicas acostumbran partir de reflexiones acerca de la naturaleza jurídica de las mismas, pues es ésta una forma de reseñar la marca de clase propia de todo lo que entra en el
campo de análisis del Derecho; nos preguntamos por la naturaleza específica que imprime carácter dentro del universo de realidades jurídicas. En este sentido, la reflexión en torno a la naturaleza jurídica del dominio público debe situarse en la trayectoria que ha ido marcando la propia evolución de los bienes públicos a lo largo de la historia, de tal suerte que necesitaría- mos remontarnos al Derecho Romano para rastrear los primeros precedentes del tema que nos ocupa, detenernos posteriormente en el estudio de los bienes del Princeps y seguidamente la regalía como institu- ción esencial del Derecho Medieval, para profundizar posteriormente en el punto de inflexión marcado por la Revolución Francesa y el nacimiento de la Adminis- tración contemporánea. Con posterioridad a la obra de la Revolución Francesa tiene lugar la acogida de la
categoría de bienes públicos en el Code francés y de
ahí su extensión a otros ordenamientos jurídicos. En cualquier caso, no es objeto de este trabajo profundi- zar en la evolución histórica del dominio público, si bien es de obligada referencia en cualquier análisis de esta institución, dado que, como señala Parejo Alfon- so2: "Siendo la teorización del dominio público re- ciente( ... ) aparece no obstante poderosamente lastrada por elementos de arrastre histórico". Pretender abun- dar en la complejidad de las instituciones y figuras jurídicas de las que trae causa el dominio público excede con mucho las pretensiones de un trabajo que busca, esencialmente, la delimitación de una serie de conceptos básicos y el cuestionamiento acerca de su encuadre en la legislación y doctrina científica perua- na. No obstante, la advertencia queda hecha de antemano: la comprensión de este debate en toda su profundidad remite imperativamente al lector a los trabajos que de forma brillante abordan esta perspec- tiva histórica^3 •
Desde el punto de vista doctrinal, la cuestión relativa a la naturaleza jurídica del dominio público puede reconducirse a una pregunta esencial: si los bienes que integran el dominio público son objeto de un derecho real de propiedad (en el sentido civil de este término) o, por el contrario, tienen una naturaleza diferente y alejada del esquema privado, una natura- leza propia y específica del Derecho Administrativo. Tras la recepción de la categoría en el Código Civil francés comienza a desarrollarse la producción doc-
Este trabajo es una ampliación de uno anterior con título: "Reflexiones sobre la naturaleza jurídica del dominio público", publicado en Propiedad Estatal (Apuntes Jurídicos y Administrativos), editado por la Superintendencia de Bienes Nacionales. Lima, 1998. PAREJO ALFONSO, Luciano. "Dominio Público: Un ensayo de reconstrucción de su teoría general". RAP número 100-102 Vol. 111 enero -diciembre 1983. p. 2380 Podemos remitirnos, por ejemplo, a la misma obra citada del PAREJO ALFONSO, o igualmente a la publicación dirigida por SÁNCHEZ MORÓN: "Los bienes públicos (Régimen jurídico)", Madrid; Tecnos, 1997. Sin perjuicio de encontrar referencias a la evolución histórica de esta figura en la práctica totalidad de los trabajos que la abordan, y que sería interminable citar aquí.
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cual debe admitirse la existencia de un derecho de propiedad administrativa, que es precisamente el que recae sobre el demanio. La doctrina de Hauriou tuvo una excelente acogida entre la comunidad científica francesa. Sin caer en afirmaciones reduccionistas, podemos afirmar que la mayoría de autores posterio- res han aceptado, con más o menos matices, la tesis de
la propieté administrative, pudiendo traer a colación
la obra de Weil 8 , quien a propósito de una exposición general sobre el Derecho Administrativo, señala que "algunos aspectos de este régimen (el régimen exorbi- tante de protección del dominio público) refuerzan los derechos de propiedad de la Administración".
Posteriormente esta doctrina se extendió a otros países herederos intelectuales de las elaboraciones france- sas, como es el caso de España, cuya doctrina cientí- fica elabora sus primeras tesis acerca de la naturaleza jurídica del dominio público basándose directamente en las fuentes que arrancan de Hauriou. Sin embargo, antes de entrar en detalle acerca de los planteamien- tos que acoge y desarrolla la doctrina española, debe- mos hacer una suscinta referencia a otra tradición jurídica que enfoca con criterios diferentes el proble- ma de la naturaleza jurídica del dominio público: la doctrina jurídica alemana.
La originalidad de la construcción alemana se en- cuentra en lo que H.J. Papier denomina la teoría
dualista del status jurídico del dominio público. Seña-
la este autor que sólo podemos afirmar la existencia de un único tipo de derecho de propiedad, que se rige por las disposiciones del Código Civil, de tal suerte que los bienes integrantes del dominio público son objeto de un derecho de propiedad en el sentido civil del concepto. Pero, la misma realidad objetiva nos mues- tra otra perspectiva jurídica que viene definida por la afectación de estos bienes a un fin de utilidad pública. En virtud de esta afectación, se entiende que los bienes quedan gravados por un derecho real limitado que se materializa en una servidumbre administrativa (jurídico- pública). La presencia de este gravamen determina el reconocimiento de una serie de faculta- des de uso y disfrute de naturaleza administrativa, a las que se unen los correlativos deberes de conservación,
también de carácter administrativo, así como el despla- zamiento o contracción de las facultades jurídico - civiles que corresponde al propietario en sentido lato.
Siendo ésta la construcción dominante entre los auto- res alemanes, debemos destacar la importante diver- gencia doctrinal que representa el pensamiento de O. Mayer, sin perjuicio de que, como señala Parejo^9 , el análisis último de su posición nos lleve a concluir que no se encuentra tan alejado de las tesis dominantes entre los juristas alemanes. El poderoso influjo que tiene sobre Mayer su formación en Derecho francés le lleva a adoptar una posición científica en virtud de la cual considera que el dominio público es una propie- dad del Estado regida por el Derecho Público. Se trata, por tanto, de una visión patrimonialista asentada en el concepto de propiedad pública que reúne el poder de policía y la titularidad dominical sobre la cosa pública.
Tras esta exposición sintética acerca de los plantea- mientos originales en torno al debate sobre la natura- leza jurídica del dominio público, podemos entrar en un análisis muy somero de los pensadores españoles que han producido doctrina en esta materia. En un esfuerzo simplificador lue incurre en un vicio decla- rado de reduccionismo^1 , podemos alinear las tesis en torno al problema que nos ocupa en dos grandes bloques: aquellas formulaciones construidas sobre la consideración de losbienesdedominio público como bienes objeto de un derecho de propiedad; y aquellas tesis que rechazan la construcción anterior y propo- nen otras fórmulas para explicar qué debe entenderse por dominio público.
Entre los autores que han sustentado sus tesis sobre el derecho de propiedad podemos ver al trasluz la influencia poderosa de la corriente doctrinal francesa, especialmente, de la tesis de Hauriou. Precisamente en abierta evidencia con lo anterior, el punto de referencia inicial en esta materia es la obra de Fernández de Velazco 11 , quien defiende la aplicación en nuestro sistema de las tesis de Hariou.
Especial trascendencia tendrá la obra de Manuel Ballbé^12 , quien escribe un primer trabajo acerca del
' WEIL, Prosper. "Derecho Administrativo". Madrid, Civitas, 1986, p. 98. '1 1 lbid, p. 2398 " Ciertamente el objeto de este trabajo es trazar un panorama general sobre las cuestiones más significativas en torno a la figura del dominio público. Por este motivo tiendo a simplificar la exposición de cuestiones que sobrepasan las pretensiones de un trabajo como el presente. No obstante, se puede estudiar cada u nade las corrientes jurídicas y autores mencionados acudiendo a las referencias bibliográficas incluidas 11 en^ el^ texto. FERNÁNDEZ DE VE LASCO "Naturaleza del dominio público según HAURIOU. Aplicación de su doctrina a la legislación española". Revista 12 de Derecho^ Privado.^ 94-95.^ 1921 p.^230 y^ ss. En particular: BALLBÉ PRUNES, Manuel. "Concepto de dominio público" R)C, 1945-5. p. 25 y ss; y también "Dominio Público". NEJ VIl, 1955 p.772 y ss. En cualquier caso, su tesis acerca de la naturaleza jurídica del dominio público la presenta En: "Las reservas dominiales (Principios)" RAP 4, 1951. p.76 y ss.
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dominio público en 1945, sin hacer manifestación
alguna que permita identificarle con la tesis favorable al derecho de propiedad, desplazando para un mo- mento posterior la reflexión acerca de la naturaleza jurídica del dominio público. Este mismo trabajo se
publica nuevamente en 1955, sin que contenga mani-
festaciones expresas en torno a este tema. Sin embar- go, un trabajo acerca de las reservas dominiales, publicado en el íter temporal que transcurre entre los
dos anteriores, concretamente, en 1951, contiene la
posición clara y rotunda de este autor a favor de la consideración del derecho de propiedad del Estado sobre los bienes integrantes del dominio público. En su exposición, Ballbé defiende la idea de un derecho de propiedad válido, como categoría superior del ordenamiento jurídico, tanto para el derecho público como para el derecho privado, en el cual tiene sus raíces originarias. Esta misma idea está presente en la reflexión de S. Martín - Retortillo 13 , cuando señala: " ... en relación con el dominio público: que constituya una verdadera propiedad parece evidente (. .. ) Hay una unidad inequívoca entre el dominio público y el privado (. .. )", afirmaciones que conducirán a este autor a formular la "sola e idéntica unidad lógica" de determinados conceptos (supraconceptos) afines tan- to al Derecho Privado como al Público, precisamente por ser conceptos universales pertenecientes a la ciencia del Derecho y, en cuanto tales, integrados en un patrimonio científico único y común a todas las disciplinas jurídicas. Entre estos supra conceptos (los
Oberbegriffde los que habla la doctrina alemana) se
encuentra el derecho de propiedad.
Pero, volviendo a Ballbé, podemos afirmar que su trascendencia posterior es innegable, pues de sus elaboraciones se han servido gran cantidad de auto-
¿Qué es el Dominio Público?
res que se han identificado con este debate doctrina l. Las conclusiones del autor acerca de la naturaleza jurídica del dominio público lo llevan a extraer conclusiones coherentes en relación con las reservas dominiales^14 , pues si la Administración Pública os- tenta un auténtico derecho de propiedad sobre los bienes de dominio público, la reserva dominial será una simple facultad integrada en el poder de goce que corresponde a la posición subjetiva de propieta- rio. Por ello, la reserva dominial no será un acto constitutivo de los derechos de aprovechamiento de la Administración, sino declarativo de sus potestades dominicales.
Estas posiciones doctrinales formuladas originalmen- te por Ballbé, tendrán acogida en la mayor parte de los autores españoles durante la década de los cincuenta y los sesenta^15 , de forma que inicialmente podemos hablar de la extensión de la tesis del derecho de propiedad pública como tesis dominante en nuestra doctrina científica. Entre los autores que han desarro- llado posiciones favorables a considerar la existencia de un derecho de propiedad del Estado sobre los bienes de dominio público, destacamos los plantea- mientos de García de Enterría^16 , T-R Fernández
R do nguez'^17 , Cl^ avero Areva o^ '^1 18 , G^ ua1ta.^19 , S^ amz.^ More-
no20, Garrido Falli 1 , S. Martín Retortillo 22 , González
Perez,^23 , M^ en d^ oza 01 .1van^ ,^24 , entre otros autores 2s.
Los profesores García de Enterría y Fernández Rodríguez afirman, así, que bajo la denominación "dominio público" se comprenden unos "tipos de bienes de propiedad de la Administración que se afectan a servir de soporte físico de una determinada función pública propia de la Administración propie- taria ... ".
" MARTÍN-RETORTILLO BÁQUER, Sebastián. "El Derecho civil en la génesis del Derecho Administrativo y de sus instituciones". Madrid. 14 Civitas, El análisis^ 1996, de^ p.estas^52 yconclusiones^ ss.^ No^ obstante, se exponela^ publicación en la obra deoriginal^ deBARCELONA^ las^ tesis^ del LLOP,autor que ahora nos ocupan data de Javier. "La utilización del dominio^ 1960. público por la Administración: Las Reservas Dominiales" Ed. Aranzadi, 1996, p. 82 y ss. " BARCELONA LLOP, Op. Cit. p. 129- 130. PAREJO ALFONSO, Op. Cit. p. 2398 "' Su posición puede extraerse de muchas de sus obras en las que hace referencia a este particular. Entre éstas, destacamos: "Dos estudios sobre la usucapión en Derecho administrativo". Madrid, Tecnos 1974. p. 79 y ss., así como su Tratado de Derecho administrativo con el Dr. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ: GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Tomás Ramón. "Curso de Derecho _ Administrativo. (Volumen 11)". Madrid, Civitas p. 150 '' GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Tomás Ramón. "Curso de Derecho Administrativo. (Volumen 11)". Madrid, 111 Civitas. CLAVERO ARÉVALO, M.F. "La inalienabilidad del dominio público" En: Estudios de Derecho Administrativo. Civitas -lgo, 1992. p. 392 y SS. '." GUAITA MARTORELL, A. "Le domaine public en Espagne." RISA 22 (1956), p. 131 y ss. ~" SAINZ MORENO, F. "El artículo 132 de la Constitución Española" En: "Comentarios a la Constitución Española", de ALZAGA. p. 135-138. ·' 22 GARRIDO FALLA, F. "Tratado de Derecho administrativo". Madrid. TECNOS. p. 357 MARTÍN-RETORTILLO BÁQUER, Sebastián. "El Derecho civil en la génesis del Derecho Administrativo y de sus instituciones." Madrid. 21 Civitas,^ 1996.^ p.^52 y^ ss. 14^ GONZÁLEZ^ PÉREZ,^ J.^ "Los^ derechos^ reales^ administrativos".^ RCDI^ 1957. 2^ MENDOZA^ OLIVÁN,^ V.^ "El^ deslinde^ de^ los^ bienes de^ la^ Administración".^ Ed.^ Tecnos^ (1968)^ p.^ 68-69. " Quisiera insistir en que no pretendo ser exhaustivo en mi exposición, por lo que la relación de autores presentada no es completa, sino que se restringe a algunos de los trabajos más representativos y conocidos, sin perjuicio de muchas otras opiniones doctrinales vertidas en la materia.
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mente ligado a lo anterior, ¿hasta qué punto es rele- vante la configuración de la naturaleza jurídica del dominio público? Por último, ¿qué construcción se adapta mejor al devenir legislativo y extrajurídico en relación con el dominio público? La reflexión nos abrirá las puertas a la segunda parte de este trabajo, que se fija específicamente en la problemática propia del Derecho peruano.
a. El tratamiento jurisprudencia! de la naturaleza jurídica del dominio público
Para abordar las posiciones jurisprudenciales en torno al tema que nos ocupa, debemos comenzar necesaria- mente por distinguir la jurisprudencia del Tribunal Supremo frente a la recaída en el Tribunal Constitu- cional.
- Las sentencias del Tribunal Supremo han acogido en numerosas ocasiones el criterio del derecho de propiedad sobre los bienes de dominio público. Prueba de ello lo constituyen las STS de 17 de marzo de 1980, 3 de diciembre de 1982 y 25 de enero de 1984, que traen su inspiración de las tesis emanadas del Consejo de Estado, en sus Dictáme- nes del 1 O de mayo de 1952 y 14 de febrero de 1957. Según la primera de las sentencias citadas^39 , "el dominio público, cualquiera que pueda ser la configuración teórica, está concebido en nuestro Derecho positivo, no como una relación de po- der, sino como una relación de propiedad, según los artículos 338 y 339 del Código Civil estable- cen". En cuanto a la STS de 25 de enero de 1984, la tesis recogida es la misma, sólo que esta vez en relación con las concesiones otorgadas sobre el dominio público. Señala la Sentencia: " ... el domi- nio público está concebido en nuestro derecho positivo, no como una relación de poder, sino como una relación de propiedad, por lo que la concesión no hace más que atribuir al particular beneficiario el uso exclusivo de terrenos en dicha zona, conservando la titularidad dominical el Estado, pero así como al propietario no le es suficiente la facultad de construir inherente a su derecho de propiedad, y para ejercitarla necesita la licencia municipal de obras, también el conce- sionario necesita tal licencia". La jurisprudencia posterior ha reiterado esta doctrina (STS del21 de enero de 1987 y STS del19 de julio de 1989). Sin embargo, no podemos dejar de destacar que recientes sentencias del Tribunal Supremo han eludido pronunciarse sobre este particular, y cuan-
iQué es el Dominio Público?
do se refieren a la naturaleza jurídica del dominio público se limitan a señalar la protección que al mismo le confiere el artículo 132 de la Constitu- ción española: inalienable, imprescriptible e inembargable. Tal es el caso, por ejemplo, de la STS del 26 de abril de 1994 o la más reciente STS del 5 de mayo de 1998. En línea con una concep- ción teleológicadel dominio público, en la que no prima el elemento dominical sino la finalidad pública a la que están destinados los concretos bienes dominiales, la STS del19 de julio de 1996 señala, a propósito de la cláusula de precariedad, que ésta "ha de considerarse relacionada con el elemento causal y encaminada a preservar la finalidad del dominio público frente a una utiliza- ción anormal o especial del mismo que, además, no excluye siempre el reconocimiento de la oportu- na indemnización, cuando sobre su base se proce- de a la revocación de la autorización por motivos de oportunidad conectados con el interés público específico a que sirve el dominio público".
- La jurisprudencia del Tribunal Constitucional, sin embargo, ha mantenido, desde sus primeros pro- nunciamientos en relación con el dominio públi- co, una posición alejada de las tesis dominiales, lo cual ha tenido buena parte de responsabilidad en el abandono progresivo de estas posturas, tal como hemos señalado en la precedente exposi- ción del panorama doctrinal. La postura del Tribu- nal Constitucional se encuentra formulada en la célebre STC del 29 de noviembre de 1988, a propósito del cuestionamiento de la constitucio- nalidad de la Ley de Aguas. Con ocasión de este pronunciamiento, el Tribunal pone de manifiesto que la relación de dominio público no entraña relación de propiedad, sino que supone "una técnica dirigida primordialmente a excluir el bien afectado del tráfico jurídico privado, protegiéndo- lo de esa exclusión mediante una serie de reglas exorbitantes de las que son comunes en dicho
tráfico iure privato". En relación con esta forma de
considerar el dominio público y la posición de la Administración Pública respecto del mismo, ha señalado Barcelona que la perspectiva adoptada por el Tribunal Constitucional es consecuente con una visión de la Administración ligada a la idea de prestación de un servicio objetivo al interés gene- ral, de forma que la funcionalidad de esta institu- ción prevalece sobre el debate en torno a la presencia o ausencia de derecho de propiedad. "Es la satisfacción del interés general al que sirven
'" Recoge la formulación del Decreto de conflictos de 8 de noviembre de 1962.
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las Administraciones Públicas donde hay que poner el énfasis constitucional del dominio públi- co"40. De este modo, resulta más evidente el encuadre del dominio público dentro de las coor- denadas que definen la posición jurídica de la Administración en la actualidad, coordenadas que han evolucionado desde el nacimiento de la Administración contemporánea hasta nuestros días y que, necesariamente, deben imprimir carácter en todas las instituciones que abarca el Derecho Administrativo.
b. Relevancia práctica del debate en torno a la
naturaleza jurídica del dominio público
En línea con las reflexiones anteriores surgidas a la luz de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional, podemos plantearnos hasta qué punto el debate que estamos anal izando tiene importancia sustancial en la práctica. En este sentido, considera Barcelona 41 que "cualquiera que sea la posición que se adopte en torno a la naturaleza jurídica del dominio Búblico, tal extremo es constitucionalmente hablando 2 de segun- do orden. En España para perfilar la dimensión cons- titucional del dominio público carece de importancia que el mismo responda o no a una relación de propiedad". Esta afirmación explica por qué el Tribu- nal Supremo y el propio Tribunal Constitucional se limitan en muchas ocasiones a confirmar la protec- ción que el artículo 132 de la Constitución española atribuye a los bienes de dominio público ("inalienabi- lidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad"), elu- diendo los pronunciamientos relativos a la presencia o no de un derecho de propiedad del Estado sobre dichos bienes. La razón, en última instancia, reside en que la protección garantizada por la Constitución es de por sí suficiente y no exige una reconducción de las cuestiones hacia el derecho de propiedad; al contra- rio, existe un régimen jurídico propio y autónomo de los bienes demaniales. En cualquier caso, creo conve- niente poner de relieve las siguientes apreciaciones en relación con este particular:
- Por una parte, el autor citado parece insistir en restringir el alcance de sus conclusiones al ámbito constitucional, de lo cual se extrae que el debate puede no ser de primer orden desde esta perspec- tiva, pero sí lo es desde el enfoque propio del Derecho Administrativo. Esto es así porque, como ya hemos adelantado, la Administración Pública
-lil 41 lbid. p. 136 lhid. p. 132 -ll 41 En cursiva en el original lbid. p. 2408
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tiene una configuración esencialmente basada en su vinculación a la satisfacción del interés gene- ral, de tal manera que la proyección de toda su actividad, la investidura de privilegios y el régi- men jurídico de las instituciones derivadas de su actuación en el tráfico jurídico (tal es el caso del dominio público) deben registrarse desde este perfil de la Administración Pública. En conse- cuencia, una concepción que sitúa la naturaleza jurídica del dominio público en un especial dere- cho de propiedad de la Administración sobre los bienes objeto del mismo parece encajar con ma- yor aspereza en esta configuración de la Adminis- tración, frente a las tesis sustentadas en el elemen- to teleológico o finalista, que ponen el acento en el desarrollo de acciones orientadas a dicho inte- rés público. Es decir, parece más acorde con el concepto actual de Administración Pública (en el que los vestigios de inmunidad son objeto de reiterada confrontación y prima la defensa del servicio objetivo a los intereses generales como justificación de la propia existencia de la Adminis- tración) una tesis como la de Parejo, que ponga el acento en la virtualidad funcional del dominio público, frente a aquellas teorías que acogen la visión dominical, pues en la misma persiste un vestigio de concepto señorial del poder, derivado de la propia noción de propietario. Es evidente, no obstante, que las tesis dominicales no niegan la dimensión mencionada y en ningún caso podría- mos decir que pretenden imponer otro concepto de Administración Pública. Simplemente consi- deramos que se ajusta con menos fricciones un planteamiento que prescinda de la figura del propietario y se cimiente exclusivamente sobre las particularidades propias y específicas de la Administración y su Derecho. En esta línea se encuadran las reflexiones de Parejo 43 , en una cita algo extensa pero expresiva de las ideas anterio- res: "la Administración del Estado y los poderes públicos administrativos inferiores pueden ser definidos, ya no- como en la construcción tradi- cional y aún dominante- desde la idea de poder, en concreto de poder sobre las cosas (estas últimas en sentido jurídico- civil), y, por tanto, de señorío (en sentido jurídico- privado y público), sino más bien desde la de deber, en concreto de deber u obligación de creación y mantenimiento de cosas públicas y, consecuentemente, como (las Admi- nistraciones) sujetos obligados ... ". La misma idea
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co reside en que la LOT no define qué debe entender- se en concreto como dominio público radioeléctrico, rompiendo así el esquema de otras leyes relativas al dominio público, tales como la Ley de Aguas o la Ley de Costas, que comienzan por aclarar lo que en concreto entiende el legislador por dominio público hidráulico, marítimo, etc. Esta falta de definición ha llevado a diversos planteamientos doctrinales^46 ; des- de Chinchilla 47 , quien considera que el objeto dema- nializado es la energía electromagnética, a otros auto- res como García de Enterría 48 , que discuten el acierto del propio carácter dominial del espacio radioeléctri- co. En cualquier caso, nuestro interés no recae específicamente sobre lo que deba entenderse acerca del dominio público radioeléctrico, sino que preten- demos llamar la atención acerca de la consideración demanial de una realidad que tiene una naturaleza intangible e inapropiable, pero que cumple con deter- minadas funciones relacionadas con la satisfacción del interés general, lo cual conlleva su calificación por el legislador como bien de dominio público. El aspec- to que debemos extraer de esta reflexión es la progre- siva desmaterial ización 49 de que está siendo objeto el concepto de dominio público. Consecuentemente, se confirma que el dominio público debe ser entendido como aposento de dinámica jurídica y no tanto como una categoría derivada del derecho de propiedad que recaiga sobre entidades físicas y extrajurídicas (estáti- cas). La institución del dominio público debe adaptar- se sin fisuras a la evolución de la realidad social y tecnológica, así como al concepto de Administración Pública que contemplamos a finales del siglo XX, configurándolo como la "matriz institucional para la gestión no ya de bienes, sino de derechos de uso de recursos, es decir, de mecanismo jurídico para la extracción de utilidades económicas de aspectos de cualquier realidad, física o puramente intelectiva"^50 , en última instancia, como una relación jurídica en los términos expuestos por Parejo Alfonso. En definitiva, se trata de la sedeen la cual el Derecho Administrativo hace descansar los medios económicos susceptibles de desplegar su eficacia en la dirección permanente del interés público, sede jurídica en continua tensión derivada del pulso permanente de los intereses socia- les, económicos y jurídicos, así como de las posibili- dades que abre el progreso tecnológico, a las cuales no puede ser ajeno el Derecho. Sede jurídica, en última instancia, cuyo interés es instrumental por estar vinculado al las concretas líneas de definición del
interés general (que es realmente el que debe concen- trar nuestra atención) y que prescinde de un definición ontológica -los bienes "no nacen" de dominio públi- co- sin perjuicio de que el régimen exorbitante que engalana la institución sea objeto de interés por situar, una vez más, a la Administración Pública en una posición de privilegio con respecto al resto de actores del tráfico jurídico.
11. LA CONFIGURACIÓN DEL DOMINIO PÚ-
BLICO EN EL PERÚ
Entramos ahora en el análisis del estado de la cuestión en el Derecho Público peruano, entendiendo que toda la reflexión recaída hasta ahora sobre la natura- leza jurídica del dominio público acompaña e inspira las líneas críticas siguientes.
En relación con el concepto constitucional de domi- nio público, señala el artículo 73 de la vigente Cons- titución Política del Perú:
"Los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles. Los bienes de uso público pueden ser concedidos a particulares conforme a ley para su aprovechamiento económico".
Respecto del texto constitucional y su posterior desa- rrol·lo nos asaltan dos cuestiones fundamentales que podemos formular del siguiente modo:
- ¿Qué entiende el legislador peruano por dominio público? Es decir, ¿qué tesis acerca de la naturale- za jurídica del dominio público puede entenderse presente en el Derecho peruano?
- ¿Cuál es el conjunto de bienes que se consideran de dominio público? Más aún, ¿cuál es el meca- nismo de ingreso en esta categoría y, en su caso, de abandono de la misma por bienes concretos?
Respecto de la primera de estas cuestiones, es preci- samente ella la que nos enlaza con toda la reflexión anterior, pues nos preguntamos qué debe entenderse por dominio público a los ojos del jurista peruano. En este sentido la Constitución de 1993 no recoge el conc-epto de dominio público, del mismo modo que no luhace la Constitución española o la Constitución mexicana. La Carta de 1993 se limita a señalar dos
(^46) Consultar al respecto el trabajo de FERNANDO PABLO, M. "Sobre el dominio público radioeléctrico: espejismo y realidad". RAP 143, mayo
_ -agosto 1997. '' 4 CHINCHILLA MARÍN, C. "La radiotelevisión como servicio público esencial". Madrid, Tecnos, 1988. p. 113 y ss. 4 "^ GARCÍA^ DE^ ENTERRÍA,^ E.^ "La^ ejecución autonómica de^ la^ legislación^ del^ Estado".^ Madrid,^ Civitas,^ 1984. p. 125. '' FERNANDO PABLO. Op. Cit. p..
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cualidades relativas a la protección exorbitante del demanio: inalienabilidad e imprescriptibilidad (no se hace referencia a la inembargabilidad). Por tanto, debemos remitirnos a la legislación de desarrollo de las diversas categorías de bienes integrantes del domi- nio públ ico^51 , entre las cuales destacamos (entre otras):
- La Ley General de Aguas (Decreto ~ey 17752) señala en su artículo 1:
"Las aguas, sin excepción alguna, son de propie- dad del Estado, y su dominio es inalienable e imprescriptible ... ".
- La Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario (Decreto Legislativo 653) señala en su artículo 23:
"La propiedad de las tierras eriazas, sin excep- ción, corresponde al Estado ... ".
- La Ley sobre Patrimonio Cultural de la Nación (reformada por Ley 24193) señala:
"Son bienes propiedad del Estado los inmuebles culturales pre-hispánicos de carácter arqueológi- co, descubiertos o por descubrir ... ".
- En cuanto a los terrenos ribereños, señala la Ley 26306:
"Reconózcase la propiedad de los terrenos en el corredor ribereño, denominado Costa Verde, a los Municipios Distritales de Chorrillos, Barranco, Miraflores, San Isidro, Magdalena del Mar y San Miguel ... ".
En definitiva, como podemos ver en los textos señala- dos, el legislador peruano identifica perfectamente dominio público con propiedad estatal o municipal dado que, a pesar del tenor literal de la Constitución, las leyes no se refieren a la categoría de dominio público sino que aluden en su mayoría directamente al derecho de propiedad, sin especificar, por otra parte, en qué rasgos ese derecho público de propie- dad es diferente de la propiedad privada que regula el Código Civil. Como excepción, encontramos leyes que se refieren a los bienes demaniales como "bienes de uso público", tal es el caso de la Ley de Playas (Ley
- en su artículo 1.
¿Qué es el Dominio Público?
Al respecto tenemos que señalar que el legislador peruano ha optado por identificar dominio público con derecho de propiedad, cuestión que, tal como lo resalta la reflexión de las páginas anteriores, no es clara ni en la doctrina internacional ni tampoco en la jurisprudencia. Por esta razón, considero que existe un cuestionable vacío conceptual en el Derecho Público peruano, pues la identificación de la natura- leza jurídica del dominio público no deja lugar al debate en la interpretación del mismo: necesariamen- te debemos entender que el dominio público es equivalente a la propiedad estatal si queremos llenar de contenido el artículo 73 de la Constitución perua- na, pues, si no, ¿a qué dominio público se refiere el citado precepto? En este sentido, considero que la grandeza del texto constitucional no depende sólo de la propia Carta Magna, sino también, y de manera prioritaria, del encaje perfecto de la Norma Funda- mental con el resto del ordenamiento jurídico, de forma tal que el engranaje legislativo se cierre perfec- tamente en las mismas categorías. Por esta razón, encuentro frágil la inferencia que la legislación nos obliga a realizar entre los bienes que declara como propiedad del Estado y el amparo que éstos reciben en el artículo 73 de la Constitución. Para conectar ambos bloques legislativos debemos aceptar necesariamente que la naturaleza jurídica del dominio público es identificable con un particular derecho de propiedad del Estado o de los Municipios, y que esta identifica- ción, insistimos, no está exenta de serios cuestiona- mientas, como espero haber puesto de relieve en las páginas precedentes.
La situación deseable sería, a mi juicio, que las normas legales que desarrollan el régimen jurídico del domi- nio público se refiriesen al mismo como tal (dominio público), en línea con lo que establece el artículo 73 de la Constitución, de forma que el silogismo jurídico tendría un peso lógico rotundo e incontestable: si las leyes que se refieren a los bienes demaniales predica- sen, por ejemplo, que "Las aguas, sin excepción alguna, son bienes de dominio público ... " nada se interpondría en relacionar esta categoría de bienes con la institución del dominio público a la que se refiere la Constitución. La cuestión relativa a si estos bienes integran o no un peculiar derecho de propie- dad del Estado quedaría entonces en manos de las elaboraciones de la doctrina científica y los pronun- ciamientos jurisprudenciales, ya que debemos acep- tar que este extremo no tiene una única solución y,
(^51) Para el desarrollo de esta cuestión se ha tomado como referencia la obra de JIMÉNEZ MURILLO, Roberto. "La propiedad estatal. y la de los gobiernos locales: algunas diferencias, algunas semejanzas" Publicado en Boletín Informativo de la Propiedad Estatal, número 3 (julio- septiembre 1997) Superintendencia de Bienes Nacionales. Lima, p. 9 y ss.
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es preciso que tal condición le sea atribuida por el poder público. Con esta idea queremos recalcar que es imprescindible señalar cuál es el procedimiento por el cual los bienes adquieren la condición dedominales y, a este respecto, la Constitución peruana calla.
Esta reflexión nos lleva a considerar el mecanismo de afectación como categoría central de toda la construc- ción del dominio público. Esta importancia esencial de la afectación goza de amplio consenso en la doctrina científica, sea cual sea la tesis que se admita respecto de la naturaleza jurídica del dominio público^54 • En conse- cuencia, se impone la necesidad de legislar en relación con el régimen jurídico de la afectación de bienes al dominio público en el Perú, y en este sentido debería partirse de una previsión constitucional que recogiese al menos la figura de la adscripción al dominio de forma implícita, señalando, por ejemplo, que pertene- cen al dominio público los bienes que en tales condi- ciones establezcan la leyes.
Es, sin duda, la afectación la categoría que llena de sentido cuanto hemos estado señalando respecto de la vinculación de la Administración Pública a determina- dos fines relacionados con el interés general y la sumisión de los medios materiales, que se concretan en bienes de dominio público, a la satisfacción de dichos intereses, es decir, su vinculación a determinada fun- ción pública. En este sentido, se afirma, mediante la institución del dominio público a través de la afecta- ción, que los bienes integrados en el mismo son objeto de permanente dinámica jurídica de la Administración Pública en cumplimiento de su cometido constitucio- nal. No se trata, por tanto, de bienes que integran un valor en sí mismos, sino un valor relacional, en la medida en que se pongan a disposición del aparato administrativo. En este sentido, señalaba Ballbé
5 el nexo entre cosa y función siempre debe ser el de hallarse destinada (afectada)- la cosa- a su realización- de la función- y no el ser objeto o resultado, que no constituye por sí mismo causa para ser tratado como bien dominial.
En línea con lo anterior, sin pretender abundar en el tema, pues no es el objeto del presente trabajo, podemos distinguir dos formas de adscripción de los bienes al dominio público:
l. La que se refiere a los bienes de dominio público natural o necesario, respecto de los cuales, como señala Parada^56 , la dominialidad depende de la conjunción de dos elementos:
¿Qué es el Dominio Público?
- De una parte, la calificación de determinada categoría genérica de bienes como pertenecientes al dominio público por aplicación de una norma de carácter general.
2. La consecuente identificación de un bien en con-
creto dentro de dicha categoría genérica. Tal sería la pretensión de la Ley de Aguas, la Ley de Playas, etc.
- La afectación propiamente dicha de bienes con- cretos al dominio público por medio de la inter- vención directa de la Administración Pública, respecto de aquellos bienes que se consideran de dominio público artificial (aquéllos que no desta- can por sus condiciones físicas y respecto de los cuales sería perfectamente concebible la propie- dad de los particulares). Es evidente que esta forma de adscripción al dominio público exige la observancia de determinados requisitos procedi- mentales que deben estar previstos con rigor en la Ley. A su vez, la doctrina española suele distinguir tres tipos de afectación:
- Afectación expresa: es el caso genérico explicado.
- Afectación Implícita: que tiene lugar cuando la vinculación se produce en virtud de la acción expropiatoria de la Administración Pública en lo que se refiere a los bienes del Estado, y, en lo que se refiere a bienes de las entidades locales, cuan- do la adscripción tiene lugar por actos dictados por la correspondiente corporación local con iguales o mayores solemnidades formales que las previstas para la afectación expresa.
- Afectación Presunta: sólo contemplada para los bienes de las entidades locales, que tiene lugar de forma automática cuando se vinculan bienes pa- trimoniales (esto es, de propiedad privada) por más de 25 años a un uso o servicio público, o cuando la entidad local adquiere por usucapión civil el dominio sobre una cosa que estuviese destinada a un uso o servicio público.
CONCLUSIONES
Llegados a este punto de la exposición, podemos hacer un trabajo de síntesis y recoger las ideas funda- mentales sobre las que hemos reflexionado:
(^54) SÁNCHEZ BLANCO, ÁNGEL. "La afectación de bienes al dominio público". Instituto García Oviedo. Sevilla, 1979. p. 11. (^55) BALLBÉ, M. "Voz "Dominio Público"" En: Enciclopedia jurídica Seix. Barcelona p. 784. '" lbid. p. 68
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Francisco Martínez Vázquez
- En primer lugar, la constatación de la dificultad que rodea la definición de la naturaleza jurídica del dominio público, pudiendo identificarse dos grandes posturas al respecto dentro de las cuales
la variedad y rigor de cada opinión particular es
encomiable. La evolución doctrinal a lo largo de los últimos años tiende a identificarse con postu- ras lejanas al derecho de propiedad como funda-
mento del dominio público y persigue la construc-
ción de una categoría autónoma del Derecho Administrativo, que recoja la configuración ac- tual de la Administración Pública como persona jurídica vinculada a la permanente satisfacción del interés general de los administrados, respecto del cual los medios materiales (en sentido amplio)
se ordenan en cuanto tales medios y no como
entes de valor en sí mismos. Por otra parte, la necesidad de integrar el pulso social y la nueva perspectiva de la función administrativa en la configuración del dominio público, asumiendo así la progresiva desmaterial ización del concepto
y su identificación con la utilidad económica en
sentido amplio.
- Por otra parte, la toma de conciencia acerca de la implicación que tiene la construcción de una categoría como el dominio público de cara a la definición de un determinado modelo de Admi-
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nistración Pública y de Derecho Administrativo,
esencial en un ordenamiento jurídico como el peruano, que está fortaleciendo el régimen jurídi- co de esta disciplina en torno a los principios constitucionales que definen una República de- mocrática y social (artículo 43 de la Constitución Política del Perú). En este sentido, debe construir- se con fundamento la teoría del dominio público, de tal forma que integre un Derecho Administra- tivo adecuado a las exigencias del papel constitu- cional que corresponde a la Administración Pú- blica.
- Por último, la constatación de las carencias legis- lativas en relación con esta materia en el ordena- miento jurídico del Perú, haciéndose imperativa la necesidad de una reforma que dote de perfecta coherencia los distintos textos legales implicados en el régimen jurídico del dominio público, que armonice y simplifique los conceptos y establezca el procedimiento para que los bienes se integren en esta especial categoría jurídica. No se trata de un debate estéril o con meras pretensiones dog- máticas, sino que detrás del mismo está en juego el afianzamiento de la seguridad jurídica, la efica- cia en la actuación administrativa y la garantía de los derechos de los ciudadanos frente a la Admi- nistración.
