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EL TRATADO ROCA-RUNCIMAN, EN PERSPECTIVA HISTÓRICA
I. La crisis económica mundial de los años 29 y 30 provoca en Argen- tina, como país de economía de producción primaria exportadora, conse- cuencias de gran trascendencia. Un renglón fundamental de su comercio internacional —el constituido por la venta de carnes— estaba amenazado por las limitaciones impuestas en virtud de un nuevo régimen de cuotas y acuerdos especiales entre países que rompen la estructura de una relación liberalizada y multilateral y modifican sustancialmente los modos de nego- ciación y hasta la forma y contenido de los tratados de comercio.
Sobre este cuadro sombrío, la Conferencia Imperial de Otawa, celebrada a mediados de 1932, vota una resolución por la cual se declara la conve- niencia de que Inglaterra realizara sus compras en sus propios dominios, con exclusión de aquellos otros países fuera de su órbita política. Esta deci- sión ponía en grave trance una economía basada fundamentalmente en la exportación de carnes a Inglaterra y condicionaba en la práctica la expan- sión y hasta la seguridad argentina, por la posibilidad de que sus ventas en el mercado inglés fueran ocupadas por envíos provenientes de países de su imperio. Argentina había exportado en el año 1931 a Inglaterra por valor de 567.484.000 millones de pesos y una cifra sensiblemente inferior en 1932 (464.959.000), y nada hacía suponer que estas importantes ventas—en térmi- nos absolutos y en los relativos de un país en pleno crecimiento— pudieran ser ubicadas fuera del lugar para el que habían sido preparadas y había demostrado especial interés en recibirlas. El proteccionismo, que se impone como. una consecuencia de la crisis mundial y las vallas tarifarias, que son su obligada consecuencia, sitúa a la economía argentina, acostumbrada al fácil recurso de una canalización un^1 - lateral, ante una de las peores crisis, que afecta en doble sentido a su propia vida económica y política.
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La idea de un descalabro económico, la propia situación cambiante del panorama político por la desaparición del régimen y la figura de Irigoyen, un caudillo político renovador, que no profundizó la revolución institucional, origen y esperanza de una Argentina «migrante», su muerte—signo de una época fenecida—abren un nuevo cauce a un gobierno que se instaura el 6 de septiembre de 1930, en la iniciación de un período histórico determinan- te de acontecimientos posteriores, que se ha llamado por obra de un perio- dista inquieto—José Luis Torres—«la década infame»^1. En este cuadro general de incertidumbre, cambios políticos, nueva orien- tación económica, inseguridad exportadora, la decisión de Otawa significó el climax de un estado de saturación de tensiones cercanas al pánico colec- tivo. Y por ello, la expectativa que rodeó a la Comisión designada para concretar un arreglo de carnes con Inglaterra tenía todo el significado atribui- do a las misiones fundamentales que pueden resolver o precipitar, según sus resultados, a un país^1 en el camino de su progreso o de un estancamiento continuado. Es necesario insistir en esta presentación, que a veces se escapa a la aten- ción de aquellos intérpretes de esta transitada década, para situar debida- mente la serie de circunstancias y los -pormenores de una negociación que alcanza en lo fundamental a concretar los objetivos propuestos, p,ero debe o tiene que entregar importantes ventajas a cambio, como quizá ninguna otra misión comercial lo hiciera antes o después de esa fecha. II. Una tesis doctoral de reciente publicación, debida a un historiador norteamericano, presentada en la Universidad argentina de La Plata, nos permite replantear ex novo y desde una consideración estrictamente acadé- mica, la importancia del Tratado Roca-Runciman y sus efectos en la Ar- gentina 8. ¿Adonde apuntan estas^1 consideraciones? Señalemos con Félix Luna: «El Tratado Roca-Runciman es casi un mito dentro de nuestra historiografía contemporánea. Tantas veces se lo calificó como pivote fundamental de una época entreguista, que nunca se lo estudió a fondo. Las cosas se dieron por sabidas y las condenas fueron totales. En general, el juicio histórico sobre el Tratado Roca-Runciman se basó sobre los ataques de Rodolfo y Julio Ira-
(^1) Los Perduellis. Buenos Aires, 1934. (^2) «El Convenio Roca-Runcinam y sus efectos en la Argentina», publicado bajo el título El gobierno de las vacas, 7933-/965. Tratado de Roca-Runcinam. Ediciones La Bastilla, Buenos Aires, 1972.
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falta una señalada característica, a la que el propio vicepresidente Roca, negociador del Convenio, atribuía gran importancia, y es la relativa a la investigación conjunta anglo-argentina en el comercio de la carne. Importancia, por otra parte, señalada por el ministro de Relaciones Ex- teriores, Saavedra Lamas, en la defensa del Tratado ante la Cámara de Senadores' Justamente en la presentación de] Tratado a la aprobación del Cuerpo representativo —diputados y senadores!—y muy especialmente la intervención del senador De la Torre en el Senado, primero con su crítica y después con la investigación paralela sobre el comercio de carnes, que había de enfrentar posiciones gubernamentales celosamente defendidas por el nuevo ministro de Finanzas, Federico Pinedo en sus primeras armas como político, provocarían, a medida que las discusiones fueron subiendo de color y contenido, un áspero entredicho con resultados fatalesi^5. Pero esa investigación había conseguido remover la opinión pública y no le son ajenas las corrientes nacionalistas formadas, casi con la sanción del Tratado y la consolidación de un fuerte reducto de jóvenes intelectuales con significación en la política de la década siguiente^6.
IV. Las pwi tualizaciones de Drosdoff: Primera. —El Tratado Roca-Runciman estuvo vigente hasta 1948. Esta es, a mi modo de ver, la fundamental conclusión del estudio histórico y merece la pena detenerse en su consideración. El Tratado Roca-Runciman, es decir, técnicamente la Convención y Protocolo sobre el intercambio comer- cial, se firma en Londres el 1 de mayo de 1933; tiene una v'gencia provisio- nal desde, su firma, y definitiva, desde el 20 de noviembre del mismo año. El Convenio suplementario se firma en Buenos Aires el 26 de septiembre y rige desde el 7 de noviembre de 1933. El Tratado fue denunciado por Inglaterra el 7 de agosto de 1936^7.
(^5) Cámara de Senadores, Diario de Sesiones, año 1935, julio 16 y siguientes, t. I, p. 638. En el trágico debate del día 23 de julio, en el más fuerte intercambio de insultos, De la Torre se acercó a Pinedo, y Duhau —ministro de Agricultura— dio un empujón al se- nador. De la Torre cayó al suelo, y Bordabeherre, senador electo por Santa Fe, corrió en ayuda de De la Torre. Un espectador en el recinto, que se comprobó amigo de Duhau, disparó repetidas veces sobre Bordabeherre, quien murió el mismo día, herido por tres disparos. (^6) El grupo de FORJA (Fuerza de Orientación Radical de la Joven Argentina). Manifiesto de 2 de septiembre de 1935. " Instrumentos internacionales de la República Argentina. Buenos Aires, 1950, t. III, página 1987.
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El nuevo Convenio, firmado en Londres el i de diciembre de 1936, man- tiene un trato semejante al intercambio de ambos países; hace alusión en su preámbulo—sospechosamente—al Tratado de Amistad, Comercio y Nave- gación de 2 de febrero de 1825, sin aludir al más reciente acuerdo de 1933, y avanza en dos cláusulas de gran significación para Inglaterra y Argentina. Inglaterra obtiene el derecho de imponer un impuesto de tres cuartos de penique por libra de carne importada, y Argentina, el control sobre la cuota de carne, antes en un 85 por 100, en poder de los frigoríficos de capital inglés s. Otras, peticiones inglesas por ampliar los beneficios en favor de empresas británicas establecidas en el Río de la Plata no fueron aceptadas, y de la misma manera el 10 por 100 ad v^lorem sobre bienes importados desde Gran Bretaña. La vital cuestión de la investigación de los frigoríficos fue recono- cida en forma indirecta, aunque no se consiguió una ley por Argentina para obligarles a presentar sus libros; se desprende, sin embargo, el acuerdo inglés para castigar a las empresas de la carne, culpables de evasión de réditos y prácticas monop'olísticas. Curiosamente, el Tratado de 1936, firmado por Edén y también el infalta- ble Runciman por parte de Gran Bretaña y los embajadores argentinos en París y Londres, Balbran y Le Bretón, nunca fue ratificado por el Congreso, pero siguió en vigencia hasta 1948, siendo la piedra fundamental de las relaciones entre Inglaterra y Argentina 9. Segunda.— El Gobierno presentó pareceres no coincidentes respecto a los términos de la negociación del Tratado. Alberto Hueyo, ministro de Hacien- da, se opuso a la concesión de cambios preferenciales. Antonio de Torñaso, ministro de Agricultura, insistía en que el manejo de la cuota.de carne asignada a Argentina debía modificarse, y hasta un senador conservador por Tucumán, José Nicolás Matienzo, llegó a decir en el Senado: «...no podría decir que la Argentina se haya convertido en un dominio británico porque Inglaterra no se toma la libertad de imponer a sus dominios seme- jantes humillaciones».
8 Instrumentos internacionales ele la República Argentina, t. III, p. 2022. (^3) El Tratado Malbran-Eden fue prorrogado hasta el 31 de diciembre de 1946 por el Convenio Miranda-Eddy, firmado en Buenos Aires el 17 de septiembre de 1946 y reem- plazado por el Convenio de los Andes, firmado en Buenos Aires el 12 de febrero de 1948. El acuerdo por notas reversales de 13 y 19 de marzo de 1947 prorroga hasta la fecha misma del Convenio de los Andes la vigencia del Convenio de 1936.
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después, con la renegociación del Convenio Roca-Runciman, el control de la exportación de carne. Un año después, por cambio de las condiciones económicas, el favoritismo denunciado por el propio senador en favor de los grandes invernaderos había desaparecido. Los precios se habían igualado, naturalmente^12. Sexta. —La denuncia del Convenio fue obra de Gran Bretaña y no de Argentina, y en la renovación del acuerdo se tuvieron en cuenta distintas circunstancias de valor y muy especialmente la inherente a la posición de las empresas frigoríficas para mostrar sus estados contables. En este sentido puede decirse que el Tratado de 1936 allana, por cesión de los negociadores ingleses, el camino a la posición firme mantenida por el Gobierno argentino El ministro Cárcano acusó al Gobierno británico de violar los compromisos derivados del Tratado respecto de la investigación de la industria de la carne, y se refirió a las empresas frigoríficas, como «las mismas que desde hace más de cuarenta años vienen sindicadas en Estados Unidos por sus tendencias monopolísticas y contrarias al interés público». Séptima. —El informe de la Comisión conjunta anglo-argentina, creada en virtud del Tratado Roca-Runciman, llegó a conclusiones comprometedoras para Gran Bretaña al reconocer irregularidades cometidas por las empresas británicas en el comercio de las carnes argentinas, y esa Comisión estaba integrada también por ingleses. Octava. —En 1938 el embajador argentino en Londres advierte al ministro de Relaciones Exteriores argentino que los directores de los ferrocarriles británicos estaban dispuestos «a proponer al Gobierno argentino que compre los ferrocarriles a precio de costo y aceptar bonos en pago de una operación aparentemente más beneficiosa que la efectuada años después. Novena. —El Tratado Roca-Runciman fue criticado por su filosofía bila- teralista. Lo cierto es que esa filosofía, producto y obligada consecuencia de la crisis del 29-30, se impone como una necesidad económica y perdura hasta 1955, con la revolución libertadora ". (^12) Junta Nacional de Carnes. Síntesis de la labor realizada: 1933-1945. Peuser. Buenos Aires, 1945, pp. 13 y ss. 13 En el campo de la política exterior, el Tratado Roca-Runciman fue el primero de una serie de convenios bilaterales que determinaron la base de las relaciones inter- nacionales del país entre 1933 y 1955. Desde el principio fue extendido el sistema de los convenios bilaterales a otros países. En los años treinta, por ejemplo, la Argentina celebra convenios económicos y financieros internacionales con Chile (28 de mayo y 3 de junio de 1933), Italia (26 de septiembre de 1933 y 4 de marzo de 1937), Brasil (10 de octubre de 1933), Países Bajos (31 de enero de 1934), Alemania (28 de septiembre
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Décima. —La cláusula de «tratamiento benévolo al capital británico» ori- ginó muy serios problemas. Este fue el talón de Aquiles del Convenio y la clara ventaja obtenida por los británicos, sobre todo a través de la Corpora- ción de Transportes de la Ciudad de Buenos Aires, en contra de los intereses de pequeños propietarios, y en el orden nacional, de la Coordinación de los Transportes, en contra del transporte automotor, demuestran debilidades de muy difícil'justificación. V. Una interpretación valorativa. —La persistencia en los términos de los acuerdos sucesivos suscritos por Argentina y Gran Bretaña a lo largo de casi veinte años en continuidad de propósitos demuestran que, por encima de críticas políticas, nacidas en posiciones radicalmente nacionalistas^1 , las constantes de una política de intercambio no variaron fundamentalmente, y los presupuestos de partido se mantuvieron a lo largo del período estudiado sin variaciones sustanciales ". Los negociadores^1 de 1933 disfrutan de una maniobra limitada por las apremiantes contingencias de una amenaza efectiva y ya formulada, conte- nida en b Conferencia de Otawa. Su propósito evidente fue el de asegurar la continuidad de un mercado abierto a las carnes argentinas y mantenerlo en las mejores condiciones posibles. Su juego no podía ser otro que el de preservar la estabilidad frente a la incertidumbre y a la crisis^1. Obtuvieron para el país una paridad monetaria notable desde todo punto de vista. Pero más^1 allá de esto detuvieron el desarrollo económico al permitir la continua- ción de un comercio bilateral ya configurado y la interrupción mediante el bloqueo financiero, de esos mismos valores producidos en la aplicación de bienes originados por Gran Bretaña. Era el contrapeso.
de 1934), España (29 de diciembre de 1934), Chile (2 de julio de 1935), Uruguay (30 de diciembre de 1935), Rumania (14 de agosto de 1936), Austria (27 de agosto de 1936), Perú (3 de febrero de 1937), Checoslovaquia (20 de mayo de 1937), Noruega (19 de oc- tubre y 12 de noviembre de 1937), Francia (18 de febrero de 1938), Polonia (31 de agosto de 1938), Lituania 14 (215 de noviembre de 1938) y Dinamarca (18 de abril de 1939). Muy especialmente, BAGÚ: Argentina en el mundo, Fondo de Cultura Económi- ca, Buenos Aires, 1967. CIRIA, A., y otros: La década infame, Buenos Aires, 1969; DE LA TORRE: Las carnes argentinas y el monopolio extranjero, Buenos Aires, 1947. IBARGUREN: La historia que he vivido, Buenos Aires, 1955. HUEVO, A,: La Argentina en la de- presión mundial, Buenos Aires, 1938. IRAZUSTA, Rodolfo y Julio: La Argentina y el imperialismo británico, Buenos Aires, 1934. JAURETCHE, A.: FORJA y la década infame, Buenos Aires, 1962. LICEGA ,J. V.: Las carnes en la economía argentina, Buenos Aires,
- PUICROS, R.: Libre empresa o nacionalización de la industria de la carne, Buenos Aires, 1947. RAMOS, J.: Revolución y contrarrevolución en la Argentina, Buenos Aires,
- SCALABRINI ORTIZ, R.: Política británica en el Río de la Plata, 1957. SMITH, P.: Carne y política en la Argentina, Buenos Aires, 1968.
