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RESUMEN

El Impuesto a la Renta (IR) es considerado como la columna vertebral de todos los sistemas tributarios en razón de sus características basadas en el principio de la capacidad de pago. Intenta, además, bajo el principio de suficiencia, generar ingresos para el Fisco y a su vez crear un sistema de distribución de las rentas para crear un Sistema Tributario Equitativo.

Dadas estas características, esta investigación realiza un análisis del Impuesto a la Renta en el Ecuador, tanto de personas jurídicas como físicas, su diseño estructural, así como su aporte al cumplimiento de generación de ingresos para poder solventar el gasto fiscal y para mejorar los niveles de desigualdad y redistribución de los ingresos en el país. Todos estos elementos se encuentran fuertemente vinculados y cada uno coadyuva para la obtención de un sistema equitativo.

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HACIA UN NUEVO SISTEMA DE IMPOSICIÓN DIRECTA

El Impuesto a la Renta para el Ecuador: un sistema distributivo.

INTRODUCCION

El Impuesto a la Renta (IR) es considerado como la columna vertebral de todos los sistemas tributarios, dadas sus características basadas en el principio de la capacidad de pago. Intenta, además, bajo el principio de suficiencia, generar ingresos para el Fisco y a su vez crear un sistema de distribución de las rentas para crear un Sistema Tributario Equitativo.

Dadas estas características, esta investigación trata de analizar al IR en el Ecuador, tanto para personas jurídicas como físicas, su diseño estructural, así como su aporte al cumplimiento de generación de ingresos para poder solventar el gasto fiscal y para mejorar los niveles de desigualdad y redistribución de los ingresos en el país. Todos estos elementos se encuentran fuertemente vinculados y cada uno coadyuva para la obtención de un sistema equitativo.

Un Impuesto a la Renta ideal trata de establecer un patrón redistributivo en el intento de mejorar la equidad, por esto es importante profundizar en el diseño de este impuesto en el Ecuador y, mediante micro simulación, poder evaluar si el impuesto cumple con esta misión, dado que en el Ecuador el menor ingreso del decil más rico es 4 veces mayor que el ingreso más alto del decil más pobre.

A nivel de la región, Ecuador presenta una de las presiones tributarias más bajas de América Latina. Esto evidencia que existe un potencial de crecimiento en cuanto a la recaudación del impuesto. La recaudación del valor agregado representa el 7% frente al Producto Interno Bruto (PIB), mientras que el IR total es de alrededor del 4,5% del PIB.

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Al separar el impuesto por tipo de contribuyente, las personas jurídicas representan el 4% frente al PIB mientras que las personas naturales solo el 0,6%. Esto nos muestra que existen problemas de diseño en el impuesto, donde el IR de las personas físicas se encuentra desvinculado del impuesto de las personas jurídicas, por lo cual mediante esta investigación se pretende buscar alternativas que permitan corregir estas distorsiones.

Para encontrar las mejores alternativas de solución a la estructura del impuesto, es necesario investigar los diferentes modelos del IR. Desde los sistemas de impuestos a la renta de Haig y Simons, pasando por el Flat Tax de Hall y Rabushka, hasta llegar a los sistemas Duales.

Esta investigación, en una primera parte, realiza un recuento histórico del IR en el Ecuador, sus orígenes y transformaciones principales que han dado como resultado la estructura directa de imposición directa. En una segunda parte se aborda los resultados durante dos décadas de los ingresos fiscales desde los 90 hasta los 2000, sus estructuras y sus principales componentes.

En una tercera parte se realiza un primer acercamiento a la imposición directa en el Ecuador, para en la cuarta y quinta parte abordar de forma particular el Impuesto a la Renta de Personas Naturales o Físicas y Jurídicas o Sociedades en Ecuador, su diseño y características. Algunos planteamientos de soluciones a los problemas existentes en estos impuestos, así como los resultados de simulaciones en cambios profundos aplicados a estos impuestos.

1. BREVE DESCRIPCIÓN HISTÓRICA DEL IMPUESTO A LA RENTA

Reseña Histórica del Impuesto a la Renta

Los fondos recaudados a través del sistema tributario constituyen una de las principales fuentes de ingreso en el presupuesto del Estado para financiar el gasto social. Según el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT), un sistema tributario constituye aquel conjunto de impuestos coordinados y estructurados conforme a criterios de política, que buscan una distribución equitativa de los ingresos en la población, la reactivación del aparato productivo y la regulación del consumo privado.

Básicamente, los impuestos de mayor recaudación que integran un sistema tributario pueden ser clasificados en dos tipos: Impuestos directos e impuestos indirectos. Los impuestos directos gravan los ingresos de los individuos que ejercen una actividad económica o que están bajo una relación de dependencia y los impuestos indirectos gravan el gasto de bienes de capital, de consumo y servicios.

La renta como un indicador expresivo de la capacidad de pago de un individuo es un concepto nuevo, que ha tomado fuerza con el surgimiento del concepto de riqueza, especialmente con la acumulación del capital y la teoría del valor. El tratamiento de los tributos se tornó más complejo conforme el progreso de las economías, el incremento de la riqueza y diversificación de la producción, pues con cada nueva forma de producción y de generación de beneficios surgía un nuevo impuesto, centrando su imposición en la generación de los rendimientos, lo que constituye una aproximación al gravamen de la renta conocido como sistema cedular.

Por otra parte, como una aproximación a la imposición de la renta personal se sumaba los rendimientos provenientes de la acumulación de los rendimientos netos de una persona, lo que se conocía como renta y sobre la cual se establecía un gravamen. Sin embargo, bajo un “sistema de impuestos de producto”, existía una imposición sobre los rendimientos provenientes de cada una las fuentes generadoras de renta.

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Esta propuesta considera que dentro de la base gravable se deben incluir todos los gastos realizados en bienes de consumo que se realizan en la fecha. Es decir lo que es a crédito se debe incluir cuando se cumpla el plazo y efectivamente se cancele la deuda. Este impuesto pretende entonces gravar el flujo de caja del individuo.

Otra tendencia con muchos adeptos es la propuesta del FLAT – TAX de Hall y Rabushka , en donde se pretende sustituir al impuesto a la renta de personas y sociedades por un impuesto plano tanto para personas naturales y jurídicas. Este impuesto está estructurado para gravar al consumo, el cual es soportado por todas las unidades productivas y su base amplia es igual al total de las ventas menos el total de las compras de todas las unidades productivas.

Según sus autores, este impuesto pretende gravar al consumo igual que el IVA, incluyendo un efecto de progresividad. Para conseguir esto, se separa al IVA en un impuesto a la renta del trabajo y otro a la renta empresarial. Los dos se gravan a una tasa igual y las rentas de trabajo incluyen un mínimo exento que permite progresividad, el impuesto sobre las empresas que recaería tanto sobre entidades jurídicas como sobre individuos que desarrollan una actividad económica tiene como base las rentas de capital generadas menos la inversión del período.

Si la propuesta de Hall y Rabushka simplifica la administración del impuesto a la renta, son los sistemas duales de impuesto a la renta los que pueden considerarse como una solución a la fuga del ahorro. El sistema dual es aplicado por los países Nórdicos a partir de los años 1987 y 1993.

Este impuesto da un tratamiento diferenciado a las rentas del trabajo, mediante tasas progresivas y a las rentas del capital a una tasa proporcional, sean ellas empresariales o pasivas. De esta forma, se corrige los problemas generados por el impuesto sintético, en donde la gran cantidad de deducciones y exoneraciones hacen que las bases se estrechen y se abre una puerta para la planeación fiscal evasiva de los contribuyentes.

En Ecuador

El Impuesto a la Renta en el Ecuador tuvo su origen en el año 1925 con la Misión de Edwin Kemmerer , profesor de Finanzas Internacionales de la Universidad de Princeton. La misión Kemmerer elaboró un plan de modernización de las finanzas públicas y privadas del Ecuador, que incluía la creación de instituciones como el Banco Central del Ecuador, la Superintendencia de Bancos, Contraloría, Dirección de Adunas entre otras instituciones.

Las reformas Kemmerianas estuvieron llamadas a estabilizar la economía, terminar con el déficit presupuestario y evitar el alza del dólar frente al sucre. Dentro de este grupo de propuesta -y para el cumplimiento de estos objetivos macroeconómicos-, se plantea la creación de un impuesto a la renta. Este impuesto es aprobado en el año 1926 y tenía la característica de gravar de manera separada a las rentas de trabajo o provenientes de servicios y a las rentas provenientes del capital.

Dentro de las justificaciones que se dieron en esa época para la creación de este impuesto a la Renta se encuentra:

El impuesto a la renta tenía una aceptación a nivel mundial, muchos creadores de política proponían en la región este tipo de impuesto. El desarrollo del impuesto a la renta coincidía en todas partes con el desarrollo de las instituciones democráticas.

De las entrevistas realizadas por la Misión Kemmerer a diferentes empresarios, se estableció que éstos estaban de acuerdo en pagar un impuesto justo, basado en el principio de la capacidad de pago.

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En sucres del Ecuador Fracción en $ Tarifa en % 0 3.000 0 2% 3.001 6.000 70 3% 6.001 9.000 180 4% 9.001 12.000 360 5% 12.001 15.000 600 6% 15.001 25.000 900 7% 25001 en adelante 1750 8%

Montos en $

Los impuestos al consumo generaban un descontento social.

El sector financiero, el más poderoso de la época estaba de acuerdo con el impuesto. Durante los últimos 25 años muchos países aplicaban un impuesto general a las rentas liquidas de toda clase, el cual requería un alto costo para su control y alto nivel de integridad de la ciudadanía, una combinación de dinero y responsabilidad social que el Ecuador no tenía hasta ese momento.

La Misión estableció que para la aplicación eficaz del impuesto parcial a la renta eran necesarias dos condiciones: 1. concentrar en la fuente la recaudación del impuesto o por lo menos en las fuentes de información concerniente a la renta gravada, y 2. establecer la disponibilidad de registros públicos en cuanto el monto, o en cuanto a la existencia de la renta que debía ser gravada. Esta nueva Ley incluía por primera vez el término “contribuyente”, que se definía como toda persona sujeta al impuesto. Se establecía también el término “agente de retención”, que era cualquier persona no fiduciaria que estaba obligada a deducir y retener el valor de cualquier impuesto que grave la renta, que pase por sus manos y pertenezca a otra persona. Se estableció la declaración informativa y la declaración del impuesto realizada por el propio contribuyente, o las retenciones efectuadas en su calidad de agente de retención. El Impuesto a la Renta por servicios profesionales recaía sobre los sueldos, bonos de utilidades, gratificaciones, comisiones, compensaciones a base de jornales, pensiones, honorarios arancelarios de funcionarios públicos, en general sobre todas las remuneraciones. Se encontraban exentos los ingresos provenientes de indemnizaciones en conformidad con la Ley de Trabajo a la fecha establecida, las becas otorgadas por el Gobierno Nacional, los sueldos y honorarios de los representantes de Gobiernos extranjeros y las remuneraciones de cualquier naturaleza pagadas a extranjeros por sus servicios en el Ecuador. El impuesto permitía deducciones conforme a las características del contribuyente: soltero, casado, con cargas familiares, por cargas familiares con discapacidad y por anciano bajo su custodia. Estas deducciones se encontraban entre 2.000 y 3.000 sucres^3 El impuesto buscaba una progresividad con tarifas que subían conforme al nivel de ingreso y con tramos exentos:

Cuadro 1 Cuadro de Impuesto a la Renta por servicios prestados Año 1926

Fuente: Misión Kemmerer, 1926 Elaborado por: El autor

(^3) El tipo de cambio en esa época estaba en USD $ 1 por $ 5 sucres del Ecuador.

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carácter local, se crea un fondo con este nuevo Impuesto a la Renta Global. El fondo procura mantener los ingresos que recibían los Gobiernos Seccionales y es así como se da inicio a las preasignaciones de ingresos tributarios, que rompieron con la redistribución de los ingresos fiscales durante mucho tiempo en el Ecuador. Durante la década de los años cincuenta y sesenta el impuesto a la Renta Global se consolida en su esquema en el Ecuador. Se realizan cambios conforme a los avances contables y las modificaciones en términos financieros y de mercados. A inicios de la década de los años setenta la economía ecuatoriana presentó varias innovaciones que intensificaron la recaudación de los impuestos, principalmente de fuente directa. En efecto, los impuestos directos constituyeron la fuente de ingresos tributarios más grande del Estado, a raíz de la iniciación de la explotación petrolífera, la consecuente inyección de capital en la economía y la prolongada estabilidad en política tributaria; promediando una participación de 48.1%, en tanto que los impuestos indirectos promediaron una participación del 40%, dentro del Presupuesto General del Estado.

Tras el descubrimiento del yacimiento petrolífero de Lago Agrio en la Amazonía ecuatoriana y el inicio de las exportaciones de crudo en agosto de 1972, el aparato productivo nacional se desarrolló a gran velocidad. El incremento en los precios del barril de petróleo y la estabilidad en el tipo de cambio también impulsaron este dinamismo, causando un valioso volumen de recursos económicos pero al mismo tiempo un aumento en la inflación. En consecuencia, el ahorro interno, las reservas internacionales y el gasto corriente crecieron considerablemente, aumentando el ingreso per-capita y por consiguiente los ingresos tributarios de fuente directa.

En el tema tributario, los impuestos directos se dividieron principalmente en dos clases: Impuesto a la Renta de Personas Naturales e Impuesto a la Renta de Personas Jurídicas^5. El primero consistía en un sistema de tarifas que variaban progresivamente del 10% al 42% en 9 intervalos de ingreso mientras que el segundo aplicaba tarifas del 20% para empresas nacionales y del 40% para las empresas con capital extranjero.

La gran reforma fiscal que trascendió la década de los años ochenta , en conjunto con la pérdida de dinamismo de la economía, fue un factor determinante en la estructuración y comportamiento del sistema tributario. La variada política tributaria orientada a cerrar los déficits presupuestarios, producto de la crisis de la deuda externa, causó cambios importantes que invirtieron las tendencias de los ingresos tributarios de fuente directa e indirecta.

En el contexto tributario, para las personas naturales se mantuvo el sistema de tarifas de la década anterior, con la diferencia de que los intervalos de ingreso se actualizaban en función del salario mínimo vital. Luego, en el año 1989, este sistema se modificó por un conjunto de tarifas que variaban progresivamente del 10% al 25% en 5 intervalos de ingresos. Para las personas jurídicas, este impuesto también mantuvo su estructura hasta el año 1989, cuando se unificó a una tasa del 25%^6. A todo esto se sumó la creación del anticipo, cuyo cálculo consistía en el 50% del Impuesto a la Renta del periodo anterior.

Al inicio de la década de los años noventa, a pesar de las buenas intenciones de los gobiernos para reducir la inflación y aumentar la inversión extranjera mediante programas de estabilización monetaria, varios shocks adversos al funcionamiento del aparato económico complicaron su desarrollo. Estas externalidades se mostraron en el conflicto bélico con el Perú, la inestabilidad política, la caída del precio del petróleo, el impacto del fenómeno del Niño, entre otros. El efecto de estos factores, sumado a la salida de capitales, terminó en la crisis financiera del año 1999, cuando por primera vez (desde que se tiene

(^5) Las personas jurídicas se clasificaban en sociedades de personas y sociedades de capital; al establecer que el capital de las primeras estaba representado por acciones o certificados de aportación (rentas del capital puro); mientras que el capital de las segundas se encontraba soportado por el trabajo, capital, o ambos (rentas de capital con o sin concurso de capital), de un grupo de personas cuyas ingresos provenían exclusivamente del trabajo. (^6) En 1988 nace el concepto de “pequeño contribuyente”, aplicando un monto fijo a personas que registraran ventas menores a un millón de sucres en un año. Este sistema buscaba ampliar la base de contribuyentes y reducir la informalidad.

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registro en la contabilidad nacional) se presentó una contracción en el desarrollo económico equivalente al 6.3%. Este deterioro obligó a expandir gradualmente la gestión fiscal a través de nuevas alternativas que reactiven el aparato productivo no petrolero, ampliando el número de contribuyentes y las fiscalizaciones de las obligaciones tributarias.

A pesar de que en un principio las reformas fiscales fueron ideadas para reducir la evasión, a finales de la década de los noventa estas reformas complicaron y degeneraron la concepción de los impuestos directos. En el año 1993, el cálculo del anticipo del Impuesto a la Renta fue establecido a una tasa del 1% sobre el valor total de los activos declarados en el período anterior; esto con la finalidad de tener un mayor control sobre los montos declarados por los contribuyentes, y se introdujeron algunos incentivos al sector productivo, los cuales habían sido eliminados en los años 80.

Por otra parte, la historia del Impuesto a la Renta no se encuentra exenta de capítulos heterodoxos. En el año 1999 el Impuesto a la Renta se reemplazó temporalmente por el Impuesto a la Circulación de Capitales (ICC), dejando sin efecto el anticipo establecido en 1993. El ICC gravó con una tasa del 1% todo movimiento nacional de dinero y de capital hasta el año 2000, y posteriormente con una tasa del 0.8%, hasta el mes de noviembre del mismo año; fecha en la cual fue eliminado. En el 2007, el impuesto a la renta es reformado con la Ley de Equidad Tributaria, emitida el 29 de Diciembre. En este capítulo del impuesto se introducen algunos mecanismos heterodoxos como es el cálculo del nuevo anticipo, un impuesto a los ingresos extraordinarios Petroleros y un Régimen Simplificado en el Ecuador que reemplaza al IVA y al Impuesto a la Renta para contribuyentes con ingresos menores a USD $ 60.000.

2. EL SISTEMA TRIBUTARIO ECUATORIANO

2.1. La evolución de los ingresos fiscales en una perspectiva de largo plazo

2.1.1. Los avances en cambiar la participación de los ingresos Petroleros

La debilidad que de manera repetitiva y durante mucho tiempo ha caracterizado a la Política Fiscal en el Ecuador pone en riesgo la sostenibilidad de la senda de crecimiento. La construcción del Estado es la variable fundamental del desarrollo a largo plazo ( Acemoglu et. al. 2001, 2002 ). Como refleja el gráfico1, Ecuador ha tenido fuertes dificultades para que los ingresos cubrieran sus grandes necesidades de gasto^7 .La economía del país experimentó un crecimiento económico sostenido entre 1960 y 1980 acompañado de aumentos en sus niveles de gastos y de ingresos públicos, aunque estos últimos presentaron una tendencia mucho más volátil.

La crisis de la deuda a principios de los ‘80 fue producto de un estancamiento de los ingresos con respecto a los gastos crecientes derivados de los desequilibrios externos provocados por los mayores intereses de retorno de la deuda contraída, de la debilidad del sistema financiero y de políticas de gasto público destinadas a financiar a sectores poco productivos. Esto se mantuvo durante los años ‘90, lo que originó como resultado el saldo negativo de las cuentas del Estado llegando a su punto máximo en 1998 con un déficit global en relación al PIB de alrededor de 4,80%.

(^7) La incapacidad para hacer frente a las deudas contraídas ha sido una constante en la historia. Así, desde 1824, Ecuador ha estado casi 120 años sin poder hacer frente a su deuda soberana, siendo el período 1999-2000 el último en que el país se declaró incapaz para hacer frente a sus deudas.

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90/92 05/07 Variación Año '08 90/92 05/07 Variación Año' INGRESOS TOTALES 26,7 26,9 0,2 41,6 100 100 100 Petroleros 10,2 7,0 -3,2 16,9 38,4 25,9 -12,5 40, Por exportaciones 8,4 6,9 -1,5 16,9 31,6 25,6 -6,0 40, Por venta de derivados 1,8 0,1 -1,7 nd 6,8 0,3 -6,5 nd No petroleros 13,5 19,6 6,1 22,8 50,9 72,3 21,4 54, IVA 3,0 5,9 2,9 5,9 11,5 21,9 10,4 14, ICE 0,7 0,8 0,1 0,9 2,8 3,0 0,2 2, Renta 1,4 3,5 2,1 4,5 5,4 12,8 7,4 10, Arancelarios 1,8 1,5 -0,3 1,6 7,0 5,6 -1,4 3, Contribucions a la Seguridad Social 2,6 3,5 0,9 4,0 10,1 13,2 3,1 9, Otros (Tributarios + No Tributarios) 3,7 4,8 1,1 6,0 14,3 15,8 1,5 14, Superávit operacional EPNF 2,9 0,3 -2,6 1,9 11,0 1,8 -9,2 4,

En % PIB Estructura

Cuadro 2 Evolución de los Ingresos del Sector Público No financiero Períodos 1990/1992 y 2005/2007 y 2008

Elaboración: El Autor Fuente: SRI-MEF-BCE

2.1.2. El crecimiento de los ingresos no petroleros, ¿ha permitido tener un sistema

tributario estable?

En líneas generales, puede afirmarse que el esfuerzo recaudador de Ecuador se ha orientado a reforzar los dos pilares tributarios de los países en desarrollo: el IVA y el impuesto a la renta.

En efecto, la recaudación bruta del IVA se duplicó en términos del PIB entre 1990/1992 y 2005/2007, pasando de 3% a 6% del PIB y elevando así su participación en los ingresos totales de 11.5% a 21.9%. En el mismo sentido, la recaudación del Impuesto a la Renta (empresarial y personal) se multiplicó por 2.5, pasando de 1.4% a 3.5% del PIB entre 1990/1992 y 2005/2007 y elevando así su participación en los ingresos totales de 5.4% a 12.8%. El crecimiento de los pilares tributarios –IVA e imposición a la renta- explica casi un 80% del crecimiento de los ingresos no petroleros.

La leve caída en la recaudación de aranceles, de 1.8% del PIB en 1990/1992 a 1.5% en 2005/2007, es significativamente menor a la que ha experimentado la mayoría de los países de América Latina, donde los procesos de apertura e integración comercial han determinado caídas más significativas.

2.1.3. Pese al esfuerzo realizado, la presión tributaria está aún por debajo de la potencial

En el Cuadro No3, se presentan los ingresos tributarios del sector público no financiero de Ecuador en el período 2001-2008. En el último trienio, la presión tributaria del país fue, en promedio, 16% del PIB si se incluyen las contribuciones a la Seguridad Social, y 12.4% del PIB si no se consideran.

Pese al esfuerzo por aumentar su recaudación tributaria, Ecuador aún tiene una de las presiones tributarias más bajas de América Latina. En el año 2007, y sin la Seguridad Social, la presión tributaria de Ecuador (12.9% del PIB) sólo fue superior a la de Haití (9,7%, con el PIB per cápita más bajo de América Latina, US$ 611 en 2007), a la de México (10.7%, pero con ingresos petroleros de casi 9% del PIB) y a la de Panamá (10.9%, pero con ingresos no tributarios de 5.8% del PIB) , ubicándose en el mismo nivel que la de Paraguay (12.8%, pero con ingresos de 4% del PIB por las represas de Itaipú y Yaciretá) y la de Guatemala (12.9%).

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Así también, las estimaciones de esfuerzo fiscal disponibles coinciden en que la recaudación tributaria de Ecuador está por debajo de su capacidad tributaria (recaudación potencial). La capacidad tributaria de un país puede definirse como el porcentaje del PIB que dicho país debería recaudar dadas las características que afectan su capacidad de recaudación, como el ingreso per cápita, el volumen de sus exportaciones, sus recursos minerales y la participación de la industria y la agricultura en su producto.

A su vez, el esfuerzo fiscal se define como la relación entre la recaudación actual como porcentaje del PIB y la capacidad tributaria así definida. Si este coeficiente es menor que uno, indicaría que el gobierno puede introducir cambios en las bases imponibles y/o en las tasas e incrementar así su recaudación sin costos económicos excesivos, en la medida que actualmente está explotando su potencial recaudatorio menos que el promedio de países con similares características. Si, por el contrario, el coeficiente de esfuerzo fiscal es mayor a uno, el sistema tributario estaría recaudando más que su recaudación potencial.

Como se dijo, las estimaciones disponibles indican que el índice de esfuerzo tributario de Ecuador es menor a la unidad. Así, por ejemplo, Piancastelli (2001) obtiene para Ecuador un índice de 0.882 y Teera (2001) estima un índice de 0.746.^8

Cuadro 3 Ingresos Tributarios del Sector Público no Financiero Año 2001-

Elaboración: El Autor

(^8) Trabajando con datos de panel, se determinan los coeficientes de ecuaciones como la que sigue: T/Y = a + b (Y/N) + c (X/Y) + d (R/Y) + e (A/Y) donde: T: recaudación; Y: PIB; N: población; X: exportaciones; R: exportaciones de minerales y petróleo; A: PIB agropecuario. En teoría, se espera que los coeficientes b, c, y d sean positivos y que e sea negativo, dadas las dificultades de recaudar impuestos del sector agrícola. Una vez estimados estos coeficientes, puede obtenerse un valor para la capacidad tributaria de un país sustituyendo en la ecuación anterior el valor para dicho país de las variables explicativas.

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En % del PIB 2006 2007 2008 TOTAL IMPUESTO A LA RENTA 3,1 3,3 3, Renta Empresas 2,4 2,7 2, Petroleras 1,0 0,9 0, No Petroleras 1,4 1,7 2, Renta Personas 0,6 0,6 0, Trabajo en Relación de Dependencia 0,6 0,5 0, Otras Rentas 0,1 0,1 0,

Estructura 2006 2007 2008

TOTAL IMPUESTO A LA RENTA 100 100 100 Renta Empresas 79,3 81,5 83, Petroleras 34,1 28,2 25, No Petroleras 45,3 53,3 58, Renta Personas 20,7 22,7 19, Trabajo en Relación de Dependencia 18,2 19,5 16, Otras Rentas 2,4 3,2 3,

ii) 30% del impuesto a la renta total corresponde a las empresas petroleras. Debe tenerse en cuenta que Petroecuador, la petrolera estatal, no paga Impuesto a la Renta. Por su parte, las multinacionales petroleras que tienen firmados contratos de prestación de servicios deben pagar un 44.4% sobre las utilidades distribuidas y un 25% sobre las reinvertidas. El resto, las que tienen firmados acuerdos de participación, están sujetas al régimen general.

iii) Casi dos terceras partes del Impuesto a la Renta personal corresponde a las rentas del trabajo en relación de dependencia.

iv) Entre 2006 y 2008, el Impuesto a la renta ha crecido 0.4% del PIB, lo que se explica por el crecimiento de la renta empresarial (de 2.4% a 2.9% del PIB) dado que el impuesto a la renta personal ha permanecido estancado (en torno a 0.65% del PIB).

v) De igual modo, las empresas petroleras son responsables de un 40% del crecimiento del impuesto entre 2006 y 2008 y las no petroleras del 60% restante.

vi) Si se amplía la definición de ingresos petroleros, incluyendo el impuesto a la renta pagado por las empresas del sector y el resultado operacional de las empresas públicas Petroecuador y FLOPEC, el promedio de dichos ingresos petroleros “ampliados” fue de 7.5% del PIB en 2003 - 2006, casi un 30% de los ingresos totales del sector público no financiero.

Cuadro 4 Recaudación del Impuesto a la Renta Petroleras y No Petroleras Año 2006-

Elaboración: El Autor

Si las estimaciones de esfuerzo fiscal para la recaudación total son objeto de fuertes críticas, más aún lo son aquellas realizadas para impuestos individualmente considerados. Por ese motivo, se realizan las siguientes comparaciones (ver Cuadro5):

a) La recaudación total del impuesto a la renta en Ecuador está por debajo del promedio de América Latina (3.1% versus 4.3% del PIB en 2006). La recaudación del impuesto sobre sociedades está por debajo del promedio de la región (2.3% versus 3.1% del PIB) y aún más lo está la del impuesto a la renta personal (0.65% versus 1.25% del PIB).

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b) Si bien durante los año 2007 y 2008 el Impuesto a la Renta muestra una recuperación, los niveles alcanzados no llegan al promedio de Latinoamérica.

Cuadro 5 Impuesto a la Renta América Latina Año 2001-

Fuente: CEPAL

c) Respecto a los países con significativos ingresos fiscales por recursos no renovables y renovables (Bolivia, Colombia, Chile, México, Panamá, Paraguay y Venezuela), el de países “afines”, la recaudación total del impuesto a la renta de Ecuador está por debajo (3.1% versus 4.3% del PIB), básicamente como consecuencia de la distancia en el impuesto a la renta empresarial (2.3% versus 3.3% del PIB). No obstante, también el impuesto a la renta personal es menor (0.75% versus 0.98% del PIB), pese a que en este grupo de países “afines” la recaudación del impuesto a la renta personal es 22% inferior al promedio de la región (0.98% versus 1.25% del PIB).

d) Respecto al promedio del grupo restante de países, sus “no afines”, la recaudación total del impuesto a la renta de Ecuador también está por debajo (3.1% versus 4.5% del PIB), tanto por la distancia en el impuesto a la renta personal (0.75% versus 1.47% del PIB) como por la brecha en el impuesto a la renta empresarial (2.3% versus 3% del PIB).

En resumen, la recaudación del Impuesto a la Renta de sociedades en Ecuador está aproximadamente 1 punto del PIB (25%) por debajo de la recaudación promedio de América Latina, de los países “afines” de la región y de los “no afines”. Este es un indicador indirecto de que existe margen de maniobra para incrementar la recaudación del Impuesto a la Renta de Sociedades.

Por otra parte, la recaudación del impuesto a la renta personal es un 30% inferior a la recaudación promedio de América Latina y la mitad de la recaudación promedio de los países “no afines”, que tienen un mayor peso de la imposición a la renta personal. Pero incluso es inferior a la de los países “afines”, que por contar con ingresos fiscales por recursos renovables y no renovables eluden los desafíos –políticos y administrativos- de la imposición global a la renta personal. Por tanto, también existe margen de maniobra para incrementar la recaudación del impuesto a la renta personal al igual que en el caso del impuesto a la renta de sociedades.

Por ejemplo, la recaudación del IVA en 2008 fue casi 8 veces la del impuesto a la renta personal; y la de aranceles –en retroceso a nivel mundial- 2 veces. El Impuesto a la Circulación de Capitales, muy inferior técnicamente al impuesto a la renta, al que sustituyó en 1999, recaudó en dicho año -el único año completo en que estuvo vigente- 2% del PIB, más de 2 veces y media lo que ha venido recaudando el impuesto a la renta personal en términos del producto.

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En línea con lo anterior, el gasto tributario en el impuesto a la renta de sociedades en Ecuador se redujo considerablemente durante los últimos cuatro años y se ubica en el 0.4% del PIB en el 2007, según estimaciones del Servicio de Rentas Internas (SRI)^12.

Estas estimaciones son parciales, dado que en Ecuador, dentro de la Ley de Finanzas Públicas, no existe la obligación por parte de Ministerio de Finanzas de evaluar y cuantificar el Gasto Tributario dentro del Presupuesto General de Estado, lo cual lleva a que mucho del gasto no pueda ser cuantificado. (Zonas Francas, etc.). Con estas cifras, como se muestra el Cuadro 6, el Gasto Tributario en Ecuador se sitúa por debajo del de Argentina, Chile, México y República Dominicana.

Cuadro 6 Gasto Tributario América Latina Ecuador

Elaboración: El Autor

Adicionalmente, y siempre de acuerdo a la estimación del SRI que se detalla en el Cuadro 7, más de la mitad de este gasto tributario (reinversiones y amortización de pérdidas tributarias de ejercicios anteriores) es “general”, es decir, no beneficia discrecionalmente a determinadas empresas, sectores o actividades. Este resultado está en línea con la estimación de Roca y Vallarino (2003) para el año 2001. No obstante, el principal gasto tributario son las “deducciones por leyes especiales”^13 , que totalizaron 64.3 millones de dólares en 2005 (1.6% de la recaudación neta del SRI; 0.2% del PIB).

Un 63% de este gasto tributario beneficia al sector “transporte y comunicaciones”. Nuevamente, el resultado está en línea con el trabajo de Roca y Vallarino (2003) para el año 2001, de acuerdo al cual un 75% del gasto tributario por deducciones por leyes especiales (US$ 40.5 millones en 2001) beneficiaba a sucursales extranjeras de empresas de transporte aéreo de pasajeros y de carga.

(^12) Veasé, www.sri.gov.ec. Estudios de Gasto Tributario en Ecuador (^13) “Deducciones por leyes especiales y otras deducciones”; campo 812 del Formulario 101.

Hacia un Nuevo Sistema de Imposición Directa^123

Cuadro 7 Gasto Tributario en Ecuador Año 2007

Elaboración: El Autor

La reinversión de utilidades, que permite reducir el impuesto pagado de 25% a 15%, implicó un gasto tributario, de acuerdo a la estimación del SRI, de US$ 49.4 millones en 2005 (1.3% de la recaudación neta del SRI; 0.1% del PIB). En la reciente Reforma Tributaria, el gobierno procuró la derogación de este beneficio, por considerar que la reinversión no se canaliza a activos productivos.

De acuerdo al SRI (2007 b), de las 1.155 empresas que reinvirtieron en el año 2007, 159 incrementaron sus activos fijos mientras que 250 incrementaron ingresos el primer año y 186 en el segundo. Como no fue posible la derogación, se redefinió el beneficio, exigiéndose que las utilidades reinvertidas se destinen “a la adquisición de maquinarias nuevas o equipos nuevos que se utilicen para su actividad productiva”.^14

Se considera oportuno incluir aquí un comentario sobre el que se volverá más adelante. En la medida que las tasas marginales más altas del impuesto a la renta personal eran, antes de la Reforma, 20% y 25%, existía un aliciente a que las personas naturales que realizan actividades económicas se volviesen empresas, procurando evitar estas tasas marginales altas, es decir, que creasen sociedades artificiales al solo efecto de remansar ahí sus utilidades y resultar gravados al 15%. Ni más ni menos, esto es lo que sucede en Chile.

En Chile, las utilidades empresariales no distribuidas se gravan al 17% mientras que la tasa marginal superior del impuesto a la renta personal llega al 40%. Como consecuencia, unos 30.000 profesionales “se vuelven” empresas al sólo efecto de diferir el pago del impuesto a la renta personal. La mitad de las utilidades no distribuidas en Chile corresponde a empresas creadas con este propósito. Esto representa más de un 2% del PIB, aproximadamente lo mismo que Chile recauda de impuesto a la renta personal.

(^14) “Artículo 92 de la LRET.

124 F I S C A L I D A D