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Sentencia C-038/ RESPONSABILIDAD SOLIDARIA EN FOTOMULTAS- Inexequibilidad CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD- Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes/ PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD- Aplicación DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD- Aplicación del principio pro actione DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD- Falta de certeza en razones de inconstitucionalidad DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD- Claridad en concepto de violación PRINCIPIO DE CULPABILIDAD- Acto como hecho voluntario/ CULPABILIDAD EN LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA- Elemento subjetivo esencial PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA- Alcance/ PRINCIPIO DE NECESIDAD DE LAS PENAS- Libertad y limitaciones PODER SANCIONATORIO ESTATAL- Naturaleza y límites POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACION- Manifestación del ius puniendi del Estado PRINCIPIO DE CULPABILIDAD- Jurisprudencia constitucional/ PRESUNCIONES DE DOLO Y CULPA- Formas constitucionales de responsabilidad subjetiva/ SANCION POR RESPONSABILIDAD OBJETIVA- Carácter excepcional y requisitos (…) Al tratarse de una excepción a la exigencia no absoluta de responsabilidad subjetiva, se han establecido las condiciones en las que resulta admisible la responsabilidad objetiva: (i) no puede tratarse de medidas que priven de derechos al destinatario o a terceros; (ii) sólo pueden ser sanciones de tipo monetario; y (iii) no pueden ser graves, en términos absolutos o relativos CULPABILIDAD- Fundamento constitucional/ LEGISLADOR- Límites en materia administrativa sancionatoria OBLIGACIONES SOLIDARIAS- Definición (…) son aquellas en las que existen sujetos plurales, sea en calidad de acreedores (solidaridad activa) o de deudores (solidaridad pasiva), respecto de la misma prestación que, incluso siendo divisible, cualquiera de los acreedores puede exigir o recibir el pago – en el caso de la solidaridad activa -, y el cumplimiento de la prestación puede exigírsele a cualquiera de los deudores -en el caso de la solidaridad pasiva-, a todos o a algunos de ellos, a
elección del acreedor, sin que sea posible alegar el beneficio de división o el de excusión. SOLIDARIDAD- Alcance SOLIDARIDAD EN MATERIA DE DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO- Alcance POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACION- Finalidad REGIMEN SANCIONADOR ADMINISTRATIVO- Referencia al derecho comparado POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACION- Línea Jurisprudencial SOLIDARIDAD Y DEBIDO PROCESO EN MATERIA ADMINISTRATIVA SANCIONATORIA- Jurisprudencia constitucional En suma, aunque tanto en el derecho privado, como en el derecho público se establezcan formas de responsabilidad solidaria frente a obligaciones de resarcir perjuicios, a la luz de la jurisprudencia constitucional, la solidaridad pasiva en materia sancionatoria resulta inconstitucional si conduce a que la sanción recaiga sobre una persona diferente a quien realizó personalmente el acto reprochado. Por lo tanto, de acuerdo con la jurisprudencia, la constitucionalidad de la solidaridad en materia sancionatoria exige el respeto de las siguientes condiciones: ( i ) los sujetos obligados solidariamente deben ser vinculados al procedimiento administrativo en el que se determinará la responsabilidad y se impondrá la sanción, para que ejerzan su derecho constitucional a la defensa. Por lo tanto, la sanción no puede ser automática o de plano; ( ii ) la infracción debe ser personalmente imputable a cada obligado solidariamente, lo que implica que la solidaridad en materia de sanciones administrativas, no permite una forma de responsabilidad por el hecho ajeno y ( iii ) la infracción debe haber sido cometida de manera culpable por cada uno de los obligados solidariamente, considerando que aunque excepcionalmente es admisible la responsabilidad objetiva, la jurisprudencia constitucional ha exigido siempre responsabilidad por culpa en estos casos, como una manera de mitigar la solidaridad legal. SOLIDARIDAD PASIVA EN MATERIA SANCIONATORIA- Inconstitucional Por lo tanto, la solidaridad sancionatoria sería inconstitucional si (i) desconoce el derecho a la defensa, (ii) no exige imputabilidad personal de la falta para que la sanción recaiga sobre quien cometió o participó personalmente en la infracción, es decir, permite la responsabilidad sancionatoria por el hecho ajeno y (iii) prevé una responsabilidad sin culpa u objetiva. NORMA ACUSADA- Contenido y alcance NORMA ACUSADA- Antecedentes legislativos
cuestión, al tratarse de una clara definición de la política punitiva del Estado. En virtud de ello, (v) es al Congreso de la República, en desarrollo de sus funciones propias, a quien le corresponde definir de manera precisa y suficiente, los elementos de la responsabilidad sancionatoria, mucho más, cuando pretende introducir en la materia, una forma de responsabilidad solidaria la que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, debe garantizar el respeto pleno del derecho de defensa, ajustarse al principio constitucional de imputabilidad personal, según el cual, en materia de sanciones, nadie puede responder por la infracción cometida por otro y, la responsabilidad objetiva es incompatible con la solidaridad sancionatoria. MULTA- Fuerza coactiva debe ejercerse legítimamente PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO QUE DEBE ADELANTARSE ANTE COMISION DE INFRACCIONES DE TRANSITO CAPTADAS A TRAVES DE MEDIOS TECNOLOGICOS- Marco legal y jurisprudencial Referencia: expediente D- Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 1 del artículo 8 de la Ley 1843 de 2017, Por medio de la cual se regula la instalación y puesta en marcha de sistemas automáticos, semiautomáticos y otros medios tecnológicos para la detección de infracciones y se dictan otras disposiciones. Actor: Héctor Guillermo Mantilla Rueda. Magistrado Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá, D. C., seis (6) de febrero de dos mil veinte (2020). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la Acción Pública consagrada en el artículo 241, numeral 5, de la Constitución Política, el ciudadano Héctor Guillermo Mantilla Rueda demandó la inconstitucionalidad del parágrafo 1 del artículo 8 de la Ley 1843 de 2017, Por medio de la cual se regula la instalación y puesta en marcha de sistemas
automáticos, semiautomáticos y otros medios tecnológicos para la detección de infracciones y se dictan otras disposiciones^1_._
2. Mediante providencia del 6 de octubre de 2017, el Magistrado sustanciador dispuso admitir la demanda contra el parágrafo demandado, por la posible vulneración del artículo 29 de la Constitución. En la misma decisión inadmitió la demanda, por el cargo relativo al desconocimiento del artículo 33 de la Constitución^2. Al constatar que la demanda no fue corregida, el Magistrado sustanciador rechazó este cargo, mediante Auto del 31 de octubre de 2017. En virtud del Auto 305 de 2017, proferido por la Sala Plena de la Corte Constitucional, se ordenó suspender el trámite del proceso, hasta que dicha suspensión fuera levantada por la Sala Plena, lo que ocurrió mediante el Auto 094 del 27 de febrero de 2019. Por consiguiente, se corrió traslado al Procurador General de la Nación, a fin de que emitiera su concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución; se fijó en lista el proceso con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma y se comunicó la iniciación del mismo al Presidente de la República, así como al Presidente del Congreso y al Ministro de Justicia y del Derecho. Igualmente se invitó a intervenir en el proceso a varias entidades públicas y entes académicos. A. NORMA DEMANDADA 3. El siguiente es el texto de la norma demandada. Se resalta: LEY 1843 DE 2017 (julio 14) CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por medio de la cual se regula la instalación y puesta en marcha de sistemas automáticos, semiautomáticos y otros medios tecnológicos para la detección de infracciones y se dictan otras disposiciones. “ ARTÍCULO 8o. Procedimiento ante la comisión de una contravención detectada por el sistema de ayudas tecnológicas, la autoridad de tránsito debe seguir el procedimiento que se describe a continuación: El envío se hará por correo y/o correo electrónico, en el primer caso a través de una empresa de correos legalmente constituida, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la validación del comparendo por parte de la autoridad, copia del comparendo y sus soportes al propietario del vehículo y a la empresa a la cual se encuentra vinculado; este último caso, en el evento de que se trate de un vehículo de servicio público. En el evento en que no sea posible identificar al propietario del vehículo en la última dirección registrada en el RUNT, la autoridad deberá hacer el proceso de notificación por aviso de la orden de comparendo. Una vez allegada a la autoridad de tránsito del respectivo ente territorial donde se detectó la infracción con ayudas tecnológicas se le enviará al propietario del vehículo 1 Advierte la Corte Constitucional que aunque el nombre de la Ley 1843 de 2017 es “ Por medio del cual se regula la instalación y puesta en marcha de sistemas automáticos, semiautomáticos y otros medios tecnológicos para la detección de infracciones y se dictan otras disposiciones” (negrillas no originales), para garantizar la concordancia de género, dicho nombre se citará sin comillas y se referirá, en adelante, a la Ley por medio de la cual se regula la materia. 2 Sostenía el accionante que la vulneración del artículo 33 de la Constitución se deriva del hecho de que le corresponde al Estado la carga de demostrar la culpabilidad para poder endilgar responsabilidad, contrario a lo dispuesto por la norma controvertida la que, al determinar la responsabilidad solidaria del propietario del vehículo “ invierte la carga probatoria, trasladándole toda la carga probatoria al propietario del vehículo (…) dejándole a la parte más indefensa, el propietario del vehículo, la responsabilidad de desvirtuar que él no cometió la infracción de tránsito ”.
probablemente es el responsable de la infracción ”. A partir de esto, concluye el accionante que constitucionalmente no es posible exigir la responsabilidad del propietario del vehículo sin demostrar que fue él quien cometió la infracción, contrario a lo previsto en la responsabilidad solidaria cuestionada. C. INTERVENCIONES
6. Durante el trámite del presente asunto se recibieron oportunamente once escritos de intervención^3 , por medio de los cuales se solicitó a la Corte que se adopte una de las siguientes decisiones, a saber: (i) se inhiba de proferir un pronunciamiento de fondo; (ii) declare la exequibilidad de la disposición acusada; (iii) declare su inexequibilidad; y (iv) condicione su exequibilidad. A continuación se exponen los argumentos que fundamentan cada una de dichas solicitudes: 7. Solicitud de inhibición. Dos de los intervinientes consideran que la demanda en cuestión es inepta, por las siguientes razones: (i) sí existe un procedimiento detallado para la vinculación y defensa del propietario, razón por la cual, no es cierto que se vulnere el derecho al debido proceso; (ii) la demanda carece de coherencia argumentativa y se construye a partir de consideraciones subjetivas que no se soportan en criterios técnicos; (iii) no es cierto que la demanda invierta la carga de la prueba, ya que le corresponde a la autoridad de tránsito probar la culpabilidad de los vinculados al procedimiento. 8. Solicitud de exequibilidad simple. Quienes solicitan la declaratoria de exequibilidad simple pueden agruparse en dos: aquellos que consideran que es constitucional que, en nombre de la responsabilidad solidaria, se responda por el hecho ajeno y aquellos que consideran que la solidaridad en materia de sanciones únicamente es posible cuando se prueba que el propietario es, a la vez, autor o coautor de la infracción. En el primer grupo, para sustentar la constitucionalidad de la solidaridad sin imputación, sostienen que es posible que el propietario responda por la infracción cometida por otro, si se dan las condiciones de la responsabilidad por el hecho ajeno, previstas en el Código Civil, lo que permite diferenciar entre imputación de la infracción y solidaridad, ya que ésta únicamente se predicará del pago de la obligación dineraria. 3 En la Secretaría General de la Corte Constitucional se recibieron escritos de intervención de las siguientes personas: (i) Humberto José Iglesias Gómez, en su calidad de Secretario de Movilidad de la Alcaldía de Medellín; (ii) Edgardo José Maya Villazón, entonces Contralor General de la República; (iii) Carolina Pombo Rivera, en su calidad de Directora de Asuntos Legales de la Secretaría de Movilidad de Bogotá; (iv) José Fernando Mestre Ordóñez, miembro del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, I.C.D.P.; (v) Luis Bernardo Díaz Gamboa, como decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, U.P.T.C.; (vi) Alberto Montaña Plata, Director del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia; (vii) los estudiantes Jonnathan Fabián Aguirre Tobón, Omar Alexander Castellanos y Andrés Felipe Chica Alzate y el docente Juan Felipe Orozco Ospina, de la Universidad de Caldas; (viii) Natalia Pérez Amaya, supervisora del Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario y Alfonso Lozano Valcárcel, María Paula Castro Fernández y Paulina Díaz Calle, pertenecientes al mismo grupo; (ix) Rodny Fabián Ortiz Chamorro; (x) Julio Freyne Sánchez, Director Jurídico de la Federación Colombiana de Municipios; (xi) Oscar David Gómez Pineda.
9. Por su parte, quienes argumentan que la solidaridad para el pago de la multa exige que el propietario haya participado en la infracción exponen que: (i) a pesar de que la norma disponga que debe notificarse el comparendo al propietario, lo que resulta razonable en razón de la responsabilidad que le incumbe en el correcto uso del vehículo de su propiedad, éste sólo estaría obligado a cancelar la multa, una vez se acredite su participación en la comisión de la infracción o su culpabilidad, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional; (ii) la norma no presume derecho que el propietario fue quien cometió la infracción y la carga de probar la culpabilidad le corresponde, aun en la solidaridad, al Estado; (iii) vinculado al proceso, el propietario del vehículo puede desvirtuar cualquier hecho que lo relacione con la infracción pero, en nombre del artículo 33 de la Constitución, no se encuentra en la obligación de identificar al infractor; (iv) el acto administrativo que imponga la multa al propietario, sin demostrar su responsabilidad, estaría viciado de nulidad; (v) la solidaridad en la materia se justifica bajo la misma lógica de la responsabilidad por el hecho de las cosas, siempre y cuando el obligado sea quien cometió la infracción. 10. Solicitud de inexequibilidad. Algunos intervinientes sostienen que: (i) la norma prevé una responsabilidad objetiva derivada de la propiedad del vehículo, que implica responder por el hecho de terceros; (ii) la responsabilidad objetiva es inconstitucional, porque contraría la presunción de inocencia y los principios de culpabilidad o responsabilidad; (iii) la solidaridad invierte la carga de la prueba, porque obliga al propietario a probar que no fue él quien cometió la infracción, pero esta prueba sería inconducente y una negación indefinida, porque la norma ni siquiera obliga al Estado a demostrar el nexo causal entre la infracción y el propietario y lo hace responsable por el simple hecho de ser el propietario; (iv) vincular al propietario al procedimiento no es inconstitucional, pero sí disponer que una vez vinculado, será él quien debe pagar la multa, a pesar de no ser culpable; (v) la única defensa del propietario consistiría en demostrar que no es él el dueño del vehículo o que fue hurtado; (vi) la norma genera inseguridad jurídica, porque contradice el artículo 129 de la Ley 769 de 2002, que dispone que las multa no podrá imponerse a persona distinta a quien cometió la infracción; (vii) la norma no exige que exista un vínculo jurídico entre el conductor y el propietario del vehículo que justifique la responsabilidad y no basta con ser propietario del vehículo; (viii) la norma no delimita respecto de qué se predica la solidaridad y, por lo tanto, podría referirse no únicamente a la multa, sino también a la suspensión de la licencia de conducción; (ix) se desconoce la presunción de inocencia, porque se establece que el propietario es responsable desde su vinculación al procedimiento, aun antes de haberlo oído; (x) la responsabilidad solidaria del propietario es ilógica en casos en los que el mismo es una persona jurídica o un patrimonio autónomo, porque éstos no pudieron haber cometido la infracción y la norma genera el incentivo adverso de cometer infracciones, con la tranquilidad de que sería la persona jurídica o el patrimonio autónomo quien respondería; (xi) la responsabilidad por el hecho de otro desconoce las finalidades reeducativas y de seguridad de las sanciones de tránsito; (xii) si bien la materia de tránsito ha sido considerada como una de aquellas donde excepcionalmente se acepta la responsabilidad objetiva, incluso en estos casos lo mínimo que se requiere es que se identifique al infractor, lo que no exige la norma y permite, entonces, responder por un hecho ajeno; (xiii) la identificación del infractor es una garantía no susceptible de modulación o limitación.
16. En suma, los escritos de intervención, la vista fiscal y las solicitudes presentadas a la Corte en relación con la presente demanda, se resumen en el siguiente cuadro, organizado según su fecha de presentación ante la Secretaría General de la Corte Constitucional: Interviniente Argumentos Solicitud Alcaldía de Medellín Las autoridades administrativas han sido cuidadosas en la aplicación de la norma, para garantizar los derechos de defensa y contradicción “ de cara a desvirtuar la solidaridad, como se prevé en la norma acusada” o para “ desvirtuar cualquier hecho que los vincule a la infracción”. Exequibilidad Contraloría General de la República Inhibición: La norma sí prevé un procedimiento, por lo que no es cierto que se desconozca el derecho al debido proceso. Exequibilidad: Al tratarse de infracciones detectadas por medios automatizados, muchas veces no es posible identificar al conductor, lo que justifica vincular al propietario, pero la sanción únicamente podrá recaer sobre quien cometió la infracción. Inhibición y, en subsidio, exequibilidad Alcaldía de Bogotá Inhibición: La demanda carece de coherencia argumentativa y realiza interpretaciones subjetivas, porque no es cierto que la norma invierta la carga de la prueba. Exequibilidad: La norma no introduce una responsabilidad objetiva ya que respecto del propietario, “ la obligación de pagar la multa solo se produce cuando se establezca su culpabilidad, es decir, cuando se pruebe que fue él quien cometió la infracción o cuando éste lo admita expresa o implícitamente”. Inhibición y, en subsidio, exequibilidad I.C.D.P. Se prevé una responsabilidad objetiva derivada de la propiedad del vehículo, que implica responder por el hecho de terceros. La responsabilidad objetiva es inconstitucional, porque contraría la presunción de inocencia. Si bien es cierto que se prevé la vinculación del propietario al procedimiento, su única defensa consistiría en demostrar que no es él el dueño del vehículo o que fue hurtado. Inexequibilidad U.P.T.C. La norma no exige que exista un vínculo jurídico entre el conductor y el propietario del vehículo que justifique la responsabilidad y no basta con ser propietario del vehículo. Inexequibilidad Universidad Externado de Colombia Debe reiterarse la jurisprudencia constitucional que exige que la solidaridad en materia sancionatoria respete el debido proceso y se demuestre que fue el propietario quien cometió Exequibilidad y, en subsidio, exequibilidad condicionada
la infracción – imputación del hecho -. El propietario podrá probar, por ejemplo, que no se encontraba en el país para la época de los hechos, o que el vehículo fue hurtado. Universidad de Caldas La solidaridad implica que el propietario deba responder por infracciones cometidas por otro, lo que resulta inconstitucional en materia sancionatoria. No basta con garantizar el derecho de defensa, porque la norma no exige que exista culpa del propietario, para que éste responda. Por lo tanto, debe condicionarse la norma a que se entienda que es necesario que se desvirtúe la presunción de inocencia en el procedimiento y se establezca que el propietario participó en la contravención. Exequibilidad condicionada Universidad del Rosario El principio de culpabilidad o responsabilidad prohíbe que la sanción pueda ser impuesta a quien no cometió la infracción. La solidaridad invierte inconstitucionalmente la carga de la prueba, porque obliga al propietario a demostrar que no fue él quien cometió la infracción. La norma no exige, ni siquiera, que se demuestre el nexo causal entre la actuación del propietario y la infracción. Inexequibilidad Rodny Fabián Ortiz Chamorro La responsabilidad subjetiva es una exigencia constitucional, que implica que no pueda imputarse responsabilidad a quien no ha participado, por acción u omisión, en el hecho. Por lo tanto, el propietario sólo podría responder por las infracciones propias de su órbita de acción. La correcta interpretación de la norma exige un condicionamiento que proteja los derechos de quienes se encuentran actualmente vinculados a este tipo de actuaciones. Exequibilidad condicionada Federación Colombiana de Municipios Aunque la norma no presume de derecho que el propietario es quien cometió la infracción, en el procedimiento administrativo deberá establecerse si, a pesar de no ser el infractor, se dan las condiciones para que se active la responsabilidad solidaria por el hecho ajeno, para lo cual debe diferenciarse entre imputación de la infracción y solidaridad para el pago. Exequibilidad Oscar David Gómez Pineda El tenor literal de la norma indica que se prevé una responsabilidad objetiva proscrita constitucionalmente. La solidaridad aquí prevista no exige demostrar dolo o culpa del propietario e implica que pague la multa, así no recaiga culpa en él. El propietario del vehículo puede ser una persona jurídica o un patrimonio Inexequibilidad
genera, al menos, una duda mínima en cuanto a la constitucionalidad de la norma demandada. Así, el principio pro actione implica evitar, en lo posible, fallos inhibitorios 6 , pero no permite desconocer el carácter rogado de su competencia.
19. En el presente proceso de constitucionalidad, el Magistrado sustanciador admitió la demanda en lo relativo al presunto desconocimiento del artículo 29 de la Constitución, por considerar que esta acusación era apta para desatar el juicio de constitucionalidad, pero inadmitió y posteriormente rechazó el cargo relativo al desconocimiento del artículo 33 de la Constitución. A juicio del accionante, la norma demandada invierte la carga de la prueba en cuanto a la inocencia y desconocería, por esta vía, el derecho a no auto incriminarse previsto en el artículo 33 de la norma superior. La razón que condujo al rechazo del cargo, consistió en que el accionante realizaba una indebida interpretación de la norma, ya que ésta no prevé nada respecto de la carga de la prueba, ni dispone que el silencio del vinculado al proceso conduce a que, por esta sola razón, sea declarado responsable. Así, el cargo relativo a la vulneración del artículo 33 de la Constitución carecía de certeza y, por esta razón, fue descartado desde la etapa de admisión de la demanda. 20. En sus intervenciones, la Contralaría General de la República sostiene que la demanda es inepta porque, contrario a lo afirmado por el accionante, el artículo 8 de la misma Ley sí prevé un procedimiento para vincular al propietario del vehículo al procedimiento contravencional. Al respecto, debe recordarse que la demanda no cuestiona que el propietario del vehículo sea vinculado al procedimiento administrativo, sino que, fruto del mismo y en razón de la solidaridad, pueda ser obligado a pagar la multa por una infracción de tránsito que no necesariamente él cometió, lo que, a su juicio, desconocería que el artículo 29 de la Constitución exige demostrar la culpabilidad, para poder imponer sanciones. Por su parte, la Alcaldía de Bogotá insiste que el accionante realiza una indebida interpretación de la norma, en lo relativo a la supuesta inversión de la carga de la prueba y el derecho a no auto incriminarse, olvidando que dichos argumentos se refieren al cargo por desconocimiento del artículo 33 de la Constitución, el que fue excluido del presente control de constitucionalidad. 21. Igualmente, asegura la interviniente de la Alcaldía de Bogotá que la demanda es incoherente y los argumentos “ no se soportan en criterios técnicos y, por ende, no desvirtúan las razones que le sirvieron de motivación y fundamento al legislador para la expedición de la ley”. Expone que la norma no introduce una responsabilidad objetiva ya que respecto del propietario, “ la obligación de pagar la multa solo se produce cuando se establezca su culpabilidad, es decir, cuando se pruebe que fue él quien cometió la infracción o cuando éste lo admita expresa o implícitamente”. Al respecto, considera la Sala Plena que la demanda en cuestión es clara, construida de manera coherente y suficientemente inteligible, a partir de una adecuada interpretación de la norma demandada, considerando que aunque la misma exige expresamente que el propietario sea vinculado al proceso y que se permita ejercer su derecho a la defensa, la misma no exige, de manera expresa que, para que 6 Ver, entre otras, sentencia C-372 de 2011. “[…] la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione[,] de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo ”.
proceda la solidaridad del propietario, se demuestre que el mismo participó en la comisión de la infracción, lo que para el accionante contraría el principio de culpabilidad en materia sancionatoria que deriva, a su juicio, del artículo 29 de la Constitución. Sustenta su afirmación en los precedentes establecidos en las sentencias C-530 de 2003 y C-980 de 2010, ambas proferidas en materia de infracciones de tránsito donde, a su juicio, la Corte Constitucional habría exigido que para que el propietario responda, es necesario que se demuestre su culpabilidad en la comisión de la infracción, algo que, la norma demandada no exige. La afirmación de la interviniente según la cual la solidaridad derivada de la norma únicamente procede cuando se demuestre que el propietario es culpable por haber cometido la infracción, no se deriva del tenor literal de la norma, aunque en su calidad de representante de la Secretaría de Movilidad de Bogotá, posiblemente ponga de presente la práctica que al respecto realiza dicha entidad.
22. En este sentido, el concepto de la violación de la demanda responde a las características de claridad, certeza, especificidad y genera al menos una duda que permite que la Corte Constitucional desarrolle el juicio de constitucionalidad propuesto por el accionante. C. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN 23. Le corresponde a la Corte Constitucional resolver el siguiente problema jurídico: ¿Desconoce el artículo 29 de la Constitución, el parágrafo 1 del artículo 8 de la Ley 1843 de 2017, al establecer una responsabilidad solidaria entre el propietario del vehículo y el conductor, por las contravenciones de tránsito detectadas por el sistema de ayudas tecnológicas, sin exigir que en el proceso contravencional se establezca que el propietario del vehículo participó en la comisión de la infracción y que la realizó de manera culpable? 24. Para resolver el anterior problema jurídico, en primer lugar la Corte precisará el alcance del principio de responsabilidad personal en materia sancionatoria y su relación con la responsabilidad subjetiva y objetiva. En segundo lugar, identificará las condiciones para la constitucionalidad de la responsabilidad solidaria, a la luz de la jurisprudencia constitucional y, finalmente, determinará si la norma demandada responde a dichas exigencias. D. EL PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD PERSONAL EN MATERIA SANCIONATORIA Y LA RESPONSABILIDAD SUBJETIVA Y OBJETIVA 25. En la responsabilidad patrimonial con fines de reparación de perjuicios, civil o administrativa, es posible establecer diversas formas de responsabilidad por el hecho de otros^7. Por el contrario, en materia administrativa sancionatoria, la responsabilidad únicamente puede establecerse a partir de juicios de reproche 7 El artículo 2344 del Código Civil prevé la responsabilidad solidaria de las varias personas que causaron perjuicios. El artículo 2347 del mismo Código dispone la responsabilidad por las personas a su cargo; el 2348 establece la responsabilidad de los padres por los hijos y el artículo 2349, de los empleadores por sus trabajadores. Por su parte, no está claro si el inciso final del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011 mantuvo o suprimió la responsabilidad solidaria, cuando los perjuicios son causados por el Estado y un particular. Al respecto ver la sentencia inhibitoria C-055/16.
cometió la misma, porque esto implicaría un reproche por la relación o la situación jurídica, mas no por el acto, acción u omisión.
27. En este sentido, la legitimidad constitucional del poder de sanción estatal se asienta en perseguir fines constitucionales, tales como la convivencia pacífica y la protección y eficacia de los derechos de las personas. Por lo tanto, las sanciones estatales son instrumentos transformadores de comportamientos humanos frente a los cuales se realiza un juicio de desvalor, que pretenden ser evitados o corregidos, a través de su tipificación y la previsión e imposición de males razonables y proporcionados^13. En esta lógica, carecería de necesidad constitucional la previsión de sanciones para acontecimientos ocurridos sin intervención de la acción de una persona natural, no imputables a la persona jurídica o realizados por persona diferente a quien sufre el reproche, porque la imposición de la sanción no cumpliría ninguna finalidad en la transformación de comportamientos. Así, la responsabilidad sancionatoria por el comportamiento de otros, por casos fortuitos, fruto de la fuerza mayor o por el hecho de las cosas sería irrazonable^14 , desconocería abiertamente el principio de necesidad de las sanciones y desnaturalizaría el poder de sanción estatal, en el caso de las multas, al convertirlas en instrumento de reparación de perjuicios o de recaudo tributario. 28. Ahora bien, el principio de personalidad de las sanciones o responsabilidad por la conducta propia, no puede confundirse con la responsabilidad por culpa o responsabilidad subjetiva 15 . Al respecto, en varias ocasiones la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la responsabilidad objetiva está proscrita o prohibida en materia sancionatoria y reconoció un principio de nulla poena sine culpa^16_._ Para ello, ha encontrado fundamento en dos normas constitucionales: el artículo primero de la Constitución, que establece el principio de dignidad humana y el artículo 29, según el cual toda persona se presume inocente “ mientras no se la haya declarado judicialmente culpable ”^17. Esta posición indicaría que la responsabilidad con culpabilidad sería una exigencia constitucional que no admitiría excepciones, lo que es cierto en materia penal^18 y disciplinaria^19. En realidad, la jurisprudencia de este tribunal ha admitido igualmente que pueda sancionarse en aplicación de un régimen 13 “(…) el juicio de reproche debe ser adscrito a la conducta del actor y constituye el fundamento de la proporcionalidad de la pena a imponer ”: sentencia C-181/16. 14 “(…) _resulta contrario al debido proceso, a la dignidad humana y a la equidad y justicia (CP art.1°, 29 y
- sancionar a la persona por el solo hecho de incumplir el deber de presentar declaración fiscal, cuando la propia persona ha demostrado que el incumplimiento no le es imputable sino que es consecuencia de un caso fortuito o una fuerza mayor”_ : sentencia C-690/96. 15 Tal diferencia puede encontrarse en la sentencia C-597/96 donde se precisó que “(…) el artículo 29 establece con claridad un derecho sancionador de acto y basado en la culpabilidad de la persona, pues dice que nadie puede ser juzgado "sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa" y que toda persona se presume inocente "mientras no se le haya declarado judicialmente culpable ” (subrayado no original). 16 “(…) la Corte considera que resulta desproporcionado y violatorio de los principios de equidad y justicia tributarios la consagración de una responsabilidad sin culpa en este campo, por lo cual considera que en este ámbito opera el principio de nulla poena sine culpa como elemento integrante del debido proceso que regula la función punitiva del Estado ”: sentencia C-690/96. 17 “(…) conforme al principio de dignidad humana y de culpabilidad acogidos por la Carta (CP arts 1º y 29), está proscrita toda forma de responsabilidad objetiva en materia sancionadora ”: sentencia C-597/96, relativa a la responsabilidad de contadores, revisores o auditores, por parte de la Junta Central de Contadores. 18 “ Es de una evidencia absoluta el que la responsabilidad penal objetiva es incompatible con el principio de la dignidad humana ”: sentencia C-563/95; “ Lo contrario supondría una responsabilidad por el simple resultado, que es trasunto de un derecho fundado en la responsabilidad objetiva, pugnante con la dignidad de la persona humana ”: sentencia C-239/97. 19 Sentencia C-181/02.
objetivo de responsabilidad. No se trata de aquellos eventos en los que el dolo o la culpa se encuentran presuntos y se invierta la carga de la prueba, ya que en estos casos el régimen de responsabilidad sigue siendo subjetivo 20 , sino de los eventos en los que no se requiere el examen del dolo o la culpa del infractor, como elemento constitutivo de la responsabilidad y, por lo tanto, resulta impertinente el estudio o la prueba de la diligencia o cuidado con el que actuó el infractor en la comisión de la falta. Al tratarse de una excepción a la exigencia no absoluta de responsabilidad subjetiva, se han establecido las condiciones en las que resulta admisible la responsabilidad objetiva: (i) no puede tratarse de medidas que priven de derechos al destinatario o a terceros; (ii) sólo pueden ser sanciones de tipo monetario; y (iii) no pueden ser graves, en términos absolutos o relativos^21.
29. Ahora bien, la imputabilidad o responsabilidad personal, que exige que la sanción se predique únicamente respecto de las acciones u omisiones propias del infractor es una exigencia transversal que no admite excepciones ni modulaciones en materia administrativa sancionatoria^22 y, por lo tanto, es predicable tanto de los regímenes subjetivos de responsabilidad sancionatoria, como de los eventos en los que la responsabilidad objetiva resulta constitucional. Así, aunque en algunas ocasiones este tribunal ha utilizado como sinónimos la imputabilidad del hecho o responsabilidad personal del infractor y la culpabilidad^23 , en varias ocasiones ha diferenciado ambas categorías, reiterando que, la imputación personal del hecho es 20 La sentencia C-225/17 declaró la exequibilidad de las presunciones de dolo y culpa que establece el artículo 220 de la Ley 1801 de 2016, como formas de responsabilidad subjetiva, pero con inversión de la carga de la prueba, salvo la expresión que exoneraba de demostrar la realización del comportamiento, al considerar que: “ A pesar de tratarse de una garantía esencial del derecho fundamental al debido proceso, la presunción de inocencia, como los otros derechos y garantías constitucionales, no constituyen potestades absolutas reconocidas a un individuo (…) Así, la jurisprudencia de este tribunal constitucional, desde muy temprano ha reconocido el carácter relativo del derecho al debido proceso, sobre todo cuando se trata de garantías aplicables al desarrollo de procedimientos administrativos. (…) en lo que interesa en el caso bajo examen, ha aceptado que la presunción de inocencia pueda ser objeto de excepciones o de modulaciones, cuando un interés suficientemente importante lo justifique ”. Dichas presunciones han sido igualmente encontradas conforme a la Constitución en las sentencias C-690/96, C-285/02, C-374/02, C-445/02, C-506/02, C-780/07, C-595/10, C-596/10, C-1007/10 y C-512/13. 21 “ En efecto, las sanciones por responsabilidad objetiva se ajustan a la Carta siempre y cuando (i) carezcan de la naturaleza de sanciones que la doctrina llama 'rescisorias', es decir, de sanciones que comprometen de manera específica el ejercicio de derechos y afectan de manera directa o indirecta a terceros; (ii) tengan un carácter meramente monetario; y (iii) sean de menor entidad en términos absolutos (tal como sucede en el caso de las sanciones de tránsito) o en términos relativos (tal como sucede en el régimen cambiario donde la sanción corresponde a un porcentaje del monto de la infracción o en el caso del decomiso en el que la afectación se limita exclusivamente a la propiedad sobre el bien cuya permanencia en el territorio es contraria a las normas aduaneras). ”: Corte Constitucional, sentencia C-616/02, que condicionó la constitucionalidad del artículo 41 de la Ley 633 de 2000, en el entendido de que el cierre del establecimiento o clausura derivada del decomiso fiscal de mercancías no puede ser una sanción ni automática (sin procedimiento), ni objetiva (sin examinar el elemento subjetivo). 22 “ La no total aplicabilidad de las garantías del derecho penal al campo administrativo obedece a que mientras en el primero se protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la propia protección de su organización y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica la aplicación restringida de estas garantías –quedando a salvo su núcleo esencial– en función de la importancia del interés público amenazado o desconocido ”: sentencia T-145/93. 23 “(…) establecer por vía de la regulación legal correspondiente, que las infracciones cambiarias no admiten la exclusión de la responsabilidad por ausencia de culpabilidad o de imputabilidad del infractor, o lo que es lo mismo, señalar que la responsabilidad por la comisión de la infracción cambiaria es de índole objetiva (…) no desconoce ninguna norma constitucional ”: sentencia C-599/92.
principal, no uno subsidiario^32. A pesar de que la solidaridad es una institución sustancial^33 , tiene repercusiones procesales, porque implica que no es exigible que todos los sujetos se encuentren en el proceso declarativo, en una forma de litisconsorcio necesario, sino en un litisconsorcio cuasinecesario^34.
31. En el derecho público, varias normas de rango legal han introducido la solidaridad pasiva: respecto de obligaciones tributarias^35 , cambiarias y aduaneras^36 ; de la responsabilidad patrimonial, no sancionatoria, de los agentes del Estado y de los gestores fiscales^37 , de los miembros de los consorcios y las uniones temporales, pero respecto de estas últimas, la solidaridad no se predica de las sanciones^38 e, incluso, respecto de sanciones administrativas 39 . En este último caso, de acuerdo con la esencia de las obligaciones solidarias, “ En el marco del derecho administrativo sancionatorio conlleva a que el deber de los sujetos con respecto a la sanción pecuniaria, pueda ser ejecutada por parte de la autoridad competente, persiguiendo 32 Diferente de lo que sostuvo la sentencia C-140/07, según la cual “ De cualquier manera, tanto la solidaridad como la subsidiariedad, al ser dispuestas por la ley, tienen el efecto de hacer radicar obligaciones en cabeza de terceros diferentes al principalmente obligado ”. 33 Sentencias C-1201/03 y SU-881/05. 34 El artículo 62 del Código General del Proceso dispone: “ Litisconsortes cuasinecesarios****. Podrán intervenir en un proceso como litisconsortes de una parte y con las mismas facultades de esta, quienes sean titulares de una determinada relación sustancial a la cual se extiendan los efectos jurídicos de la sentencia, y que por ello estaban legitimados para demandar o ser demandados en el proceso”. 35 El artículo 794 del Estatuto Tributario dispone la responsabilidad solidaria de los socios, por los impuestos de la sociedad. La sentencia C-210/00 declaró su exequibilidad, pero aclaró “ que la responsabilidad de los socios para con el fisco, tiene que ver con los impuestos pertinentes a cargo de la compañía y no, naturalmente, por las sanciones tributarias que correspondan, como acertadamente lo dispone la norma acusada”. 36 Artículo 13 de la Ley 1066 de 2006, Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública, prevé la solidaridad en materia aduanera y cambiaria, sobre el monto total de las obligaciones. La sentencia C-140/07 declaró exequible esta norma, por considerar que el Legislador no invadió las competencias regulatorias del Presidente en materia aduanera y cambiaria, previstas en el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución. 37 El artículo 119 de la Ley 1474 de 2011 dispuso que “ En los procesos de responsabilidad fiscal, acciones populares y acciones de repetición en los cuales se demuestre la existencia de daño patrimonial para el Estado proveniente de sobrecostos en la contratación u otros hechos irregulares, responderán solidariamente el ordenador del gasto del respectivo organismo o entidad contratante con el contratista, y con las demás personas que concurran al hecho, hasta la recuperación del detrimento patrimonial ”. 38 El artículo 7 de la Ley 80 de 1993 dispone: “ DE LOS CONSORCIOS Y UNIONES TEMPORALES. Para los efectos de esta ley se entiende por: ǁ 1o. Consorcio: ǁ Cuando dos o más personas en forma conjunta presentan una misma propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato, respondiendo solidariamente de todas y cada una de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato. En consecuencia, las actuaciones, hechos y omisiones que se presenten en desarrollo de la propuesta y del contrato, afectarán a todos los miembros que lo conforman. ǁ 2o. Unión Temporal: ǁ Cuando dos o más personas en forma conjunta presentan una misma propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato, respondiendo solidariamente por el cumplimiento total de la propuesta y del objeto contratado, pero las sanciones por el incumplimiento de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato se impondrán de acuerdo con la participación en la ejecución de cada uno de los miembros de la unión temporal. ǁ PARÁGRAFO 1o. Los proponentes indicarán si su participación es a título de consorcio o unión temporal y, en este último caso, señalarán los términos y extensión de la participación en la propuesta y en su ejecución, los cuales no podrán ser modificados sin el consentimiento previo de la entidad estatal contratante. ǁ Los miembros del consorcio y de la unión temporal deberán designar la persona que, para todos los efectos, representará al consorcio o unión temporal y señalarán las reglas básicas que regulen las relaciones entre ellos y su responsabilidad ” (subrayas no originales). 39 Aparte de la norma demandada, por ejemplo, el artículo 795 del Estatuto Tributario prevé que los no contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios o los contribuyentes exentos de tal gravamen, que sirvan como elementos de evasión tributaria de terceros, serán solidariamente responsables por los impuestos omitidos y por la sanción que se derive. Igualmente el artículo 796 del mismo Estatuto prevé la solidaridad de los representantes legales de las entidades del sector público por el impuesto a las ventas no consignado oportunamente y por sus correspondientes sanciones. La sentencia C-739/06 juzgó la constitucionalidad del artículo 796 del Estatuto Tributario, únicamente por el cargo de no prever el recurso de apelación.
a cualquiera de los obligados, por el valor total de la correspondiente sanción ”^40. Esto implicaría que cuando se prevea la solidaridad en materia sancionatoria, podría responderse por el hecho de otro y de manera objetiva, sin necesidad de haber participado en el procedimiento administrativo en el que se declaró la responsabilidad. Esta situación que resulta admisible en el derecho civil – patrimonial - y con fines de reparación de perjuicios, en lo que respecta a la materia sancionatoria, desconocería principios y derechos constitucionales que se activan cuando se trata del ejercicio del poder público de sancionar ( ius puniendi ). Es por esta razón que, como se verá, la jurisprudencia constitucional ha introducido una serie de condiciones para admitir la solidaridad pasiva en lo administrativo sancionatorio que, vistas en su conjunto, permiten identificar una transformación profunda del régimen propio de las obligaciones solidarias, cuando se trata de sanciones administrativas, con el fin de hacer compatible esta figura, con exigencias constitucionales. De esta manera, por el influjo de la Constitución, se advierte una publificación^41 de una figura propia del derecho privado, cuando se aplica a ciertos ámbitos del derecho público, como el de las sanciones administrativas 42 .
32. En el derecho extranjero, también ha sido prevista la solidaridad pasiva en materia sancionatoria y esta ha sido igualmente sometida a las particularidades propias del derecho público. Por ejemplo, en el derecho italiano, existe una previsión general de solidaridad del propietario de la cosa con la que se cometió la infracción administrativa, de quien detenta autoridad sobre quien cometió la falta y de la entidad o persona jurídica, por los actos de uno de su representantes o empleados, pero la jurisprudencia ha precisado que dicha solidaridad de derecho público, no coincide completamente con la solidaridad en el derecho privado, ni en cuanto a su función, ni en cuanto a sus efectos^43. Por su parte, en el derecho español se prevén 40 Sentencia C-699/15. 41 El diccionario de la RAE define publificación como “ Acción y efecto de publificar ” y publificar como “ 1. tr. Dar carácter público o social a algo individual o privado. 2. tr. Der. Trasladar la regulación de una determinada actividad desde el derecho privado al derecho público ”. 42 La publificación de la responsabilidad solidaria también ha ocurrido por fuera del ámbito sancionatorio, en lo que respecta a responsabilidad patrimonial de agentes del Estado y gestores fiscales. Así, la sentencia C- 338/14 declaró la exequibilidad de la solidaridad por la responsabilidad fiscal, pero exigió que, para que proceda, se requiere que la persona haya sido vinculada al juicio de responsabilidad fiscal, para ejercer su derecho a la defensa y allí haya sido declarado responsable: “ La responsabilidad fiscal sólo será imputable cuando se haya comprobado la existencia de culpa grave o de dolo por parte de quien tenía a su cargo la administración o vigilancia de los bienes del Estado (…) En aquellos casos en que haya sido posible imputar –con base en culpa grave o dolo- responsabilidad fiscal a más de un sujeto, éstos, por determinación expresa del artículo 119 de la ley 1474 de 2011, responderán solidariamente ”. (…) Una vez esto ha sido determinado, lo único que la naturaleza solidaria de la obligación permite es el cobro del total de los perjuicios causados a cualquiera de los deudores que, con base en su actuar doloso o gravemente culposo, hayan sido encontrados responsables ”. Por su parte, la sentencia C-1201/03 consideró que la solidaridad en materia tributaria “ es exequible siempre y cuando se entienda que el deudor solidario debe ser citado oportunamente al proceso de determinación de la obligación tributaria, en los términos del artículo 28 del Código Contencioso Administrativo ”. 43 A pesar de que el artículo 3 de la Ley 689 de 1981, Ley italiana general de sanciones administrativas, disponga que únicamente se es responsable de sus propias acciones u omisiones, de manera dolosa o culposa, el artículo 6 de la misma Ley dispone que “ El propietario de lo que sirve o estaba destinado a cometer la violación o, en su lugar, el usufructuario o, en el caso de bienes inmuebles, el titular de un derecho personal de disfrute, es responsable solidariamente con el autor de la infracción a pago de la suma adeudada si no prueba que la cosa fue utilizada contra su voluntad. ǁ Si la violación es cometida por una persona capaz de comprender y querer pero sujeta a la autoridad, dirección o supervisión de otra persona, la persona cubierta por la autoridad o a cargo de la administración o supervisión es responsable solidaria del infractor por el pago de sumas de este vencimiento, a menos que demuestre que no pudo evitar el hecho. ǁ Si la violación es cometida por el representante o empleado de una entidad jurídica o una entidad que carece de personalidad jurídica o, en cualquier caso, de un empresario en el ejercicio de sus funciones u obligaciones, la persona jurídica o entidad o empresario es responsable solidariamente con el infractor por el pago de la suma adeudada. ǁ En los casos previstos en los párrafos anteriores, la persona que ha pagado tiene derecho a repetir en su totalidad contra el autor de la violación ”. Al respecto, la Corte italiana de Casación, en
