La minería informal en Madre de Dios: Conflictos y desafíos, Guías, Proyectos, Investigaciones de Derecho

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Sociedad Peruana de Derecho Ambiental

ANTECEDENTES:

MADRE DE DIOS,

RECURSOS NATURALES

Y PRODUCCIÓN DEL

TERRITORIO

Foto: Thomas Muller/SPDA

MADRE DE DIOS: ¿PODEMOS EVITAR LA TRAGEDIA?

L

a minería aurífera tiene más de 100 años en el territorio de Madre de Dios. Varios estudios han dado cuenta del proceso de expansión de esta actividad sobre esta región. Vale la pena hacer un breve resumen de este desarrollo en tanto dicho recuento nos permitirá entender la forma en que esta actividad ha ido evolucionando en el tiempo y aquellos patrones y prácticas que con los años se han ido acentuando en la región. Sostenemos que parte de las limitaciones en el proceso de formalización tienen que ver con la falta de entendimiento desde el Gobierno central de estas peculiaridades.

2.1 Minería aurífera en Madre de Dios: la

formación de un régimen de extracción

La reciente fiebre de oro en Madre de Dios, iniciada a mediados de la década del 2000, no es un fenómeno nuevo en esta región. Con más de cien años en la cuenca del río Madre de Dios, la minería aurífera tuvo dos periodos importantes de desarrollo en las décadas del 50 y del 70. En todos esos años el territorio de esta región ha ido sufriendo una serie de cambios y sobre ella se ha ido configurando una institucionalidad local o “maneras de hacer las cosas”, cuyo entendimiento es fundamental para dar cuenta de los avances y limitaciones del proceso de ordenamiento de la minería informal en Madre de Dios, retomado con nuevos bríos desde el 2009.

Hasta antes de la década del 2000, la minería aurífera tuvo dos periodos importantes de desarrollo en la región: 1940-1950, 1970-1980. El primero se origina como una respuesta de diversificación económica de los colonos (principalmente venidos de las zonas alto-andinas de Cusco, Puno y Arequipa) frente a la caída de los precios internacionales del caucho. El primer boom minero se desarrolló principalmente en la subcuenca del río Colorado y se caracterizó por el uso exclusivo de métodos artesanales de extracción de oro, principalmente en playas de ríos. Una vez agotados los yacimientos superficiales y sin posibilidades tecnológicas para profundizar la explotación aurífera sobre estas cuencas, la actividad decayó a mediados de la década del 50, retomando un lento impulso de recuperación desde mediados de la década del 60,

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identificados en los medios como parte de la llamada minería ilegal (como Gregoria Baca^5 ) arribaron a la región en ese periodo.

El desarrollo de este régimen de explotación minera ha significado también la generación de mecanismos informales de resolución de conflictos con otros actores locales en un contexto de relativa ausencia del Estado para administrar justicia: principalmente con gremios de productores forestales, agrícolas y comunidades nativas. En el caso de estas últimas, los conflictos han sido de diversa índole y los mecanismos de solución también. Pero en términos generales, la preferencia del Estado por la promoción de actividades extractivas y la limitada protección de derechos de los pueblos indígenas inclinaron la balanza en beneficio de las inversiones mineras, restringiendo de manera severa las opciones de las comunidades nativas para ceder al avance de esta actividad dentro de sus territorios. Aquellas comunidades que han estado más expuestas al avance de la minería han adoptado patrones y lógicas de acción dominantes, como una forma de mantener el control sobre sus territorios y responder a las presiones a las que se han visto expuestas desde principios de siglo.

En términos de desempeño económico, entre 1970 y 1985 la actividad creció de manera sostenida (aunque no de manera tan fuerte como la agricultura y la actividad forestal) y llegó a su pico más alto en 1988. Desde entonces y hasta mediados de la década de 1990 la actividad tuvo un desempeño más bien irregular, con la consolidación de nodos de producción aurífera en zonas como Huepetuhe y a lo largo del río Malinowski.

En medio de la severa crisis de fines de la década de los 80 y de reajuste estructural de la década del 90, se fue gestando en Huepetuhe el principal espacio de explotación minera. Esta vez bajo el auspicio de un marco político que favorecía de manera explícita el desarrollo de

5 Gregoria Baca es una ciudadana peruana dedicada a actividades de minería aurífera en Madre de Dios desde la década del 70, principalmente en la zona conocida como Huepetuhe. Es conocida a través de los medios por liderar uno de los grupos familiares de minería más importantes en Madre de Dios y por denuncias que la señalan como la principal productora de oro ilegal en la región.

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la gran minería y que, sin embargo, ignoraba de su marco normativo el desarrollo de la pequeña minería y minería artesanal.

En ese contexto, y sobre la base de un capital social en torno a la minería,^6 acumulado durante casi dos décadas, los mineros de Madre de Dios iniciaron un proceso de articulación regional, contribuyendo además a la formación de redes nacionales de mineros que permitiesen sacarle al Estado normas y políticas que los favorecieran. Organizaciones como la Asociación de Pequeños Productores Auríferos de Madre de Dios (APPMAMD), creada en 1985, jugaron un rol central en la formación de una serie de mesas de discusión y diálogo, de alcance nacional, para impulsar una Ley de Formalización (Romero et al 2005, 42).

De manera paralela confluye desde la cooperación internacional una renovada agenda de asistencia a grupos de productores de los países del “Tercer Mundo” para paliar los efectos que las políticas de liberalización económica y de “ajuste estructural” estaban generando en regiones como América Latina y África. En el caso peruano, entre 1995 y el año 2000 dichas agencias, en coordinación con el Estado peruano, implementarán acciones encaminadas a generar información, promover el uso de tecnologías consideradas más limpias y desarrollar normas que regulen las actividades de este sector.

En 1995 se establece el Proyecto Estacionario de Encuestas para Formalización, considerado el primer esfuerzo consistente para implementar un padrón de mineros artesanales en la región que permitiese tener información para la toma de decisiones. En 1996 el MEM implementa el proyecto MAPEM (Minería Artesanal y Pequeña Minería), orientado sobre todo a mejorar los procesos productivos de los mineros a través de acciones de capacitación para el uso de retortas. En 1996, el Gobierno emite el DL 851 por el cual se otorgaba derecho de preferencia para petitorios en áreas libres. Según Mosquera, esta norma

6 Por capital social aquí nos referimos al conjunto de conocimientos y capacidades generadas entre los mineros para desarrollar sus actividades económicas. Estas incluyen capacidades tecnológicas de extracción del mineral y de organización para delimitar y ocupar el territorio de acuerdo a sus intereses y metas de producción.

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este territorio, teniendo en cuenta que dicha actividad no se desarrolla en el vacío, sino sobre las condiciones socio-ambientales, productivas e institucionales que la acompañan y con las cuales se constituye.

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Tabla 1. Desarrollo de la minería aurífera en MDD, por cuencas y periodos

Subcuenca

Periodo

1900 - 1930

1940 - 1950

1970 - 1980

1990

Resultados al 2005

Colorado

-^ Se iniciaactividad auríferade la manode actividadcauchera. -^ Arranca un procesointensificado. •^ Se crea Huepetuhe. -^ Se continúa enHuepetuhe. •^ Aparece Delta 1 -^ Huepetuhe seconsolida comoprincipal zona deextracción de oro. •^ Delta 1 siguetendencias deHuepetuhe -^ Se continúa en Huepetuhe. •^ Área explotada 7894.78 •^ Se usa shutes - cargadoresfrontales y chupaderas.

Inambari

-^ Actividades demenor intensidad -^ Se estableceCaychive. -^ Se inicia explotación deHuacamayo y Jayave. •^ Área explotada:6615. -^ Se inicia explotación enHuacamayo y Jayave. •^ Área explotada: 6615.

Tambopata -Malinowski

-^ Actividades demenor intensidad -^ Asentamientosen río Malinowski(AMATAF,APAYLON) -^ Están consolidando procesosde formalización. •^ Conflictos con nuevosmineros. •^ Área explotada: 223.

Madre de dios

-^ Actividades demenor intensidad -^ Actividades demenor intensidad •^ Incursiones demineros brasileñosy bolivianos. -^ Asentamientos agrícolas sevan convirtiendo a la minería. •^ Área explotada: 4164.

Elaboración Propia. Fuente: Pachas 2012.

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2.2 Madre de Dios: prácticas y políticas de

ocupación y uso del territorio

Las condiciones de desarrollo de la minería, descritas en el acápite anterior, no pueden ser entendidas al margen de procesos previos que han definido trayectorias y marcos de acción, sobre los cuales la minería se ha expandido de manera descontrolada desde el año 2005.

Aunque los estudios referidos a la problemática minera en Madre de Dios han realizado análisis de estos procesos previos, la mayoría de ellos han hecho más bien un recuento, a manera de listado, de las actividades económicas previas y paralelas al desarrollo de la minería en la región. En este acápite hacemos una reevaluación de estas trayectorias, prestando atención sobre todo a aquellos factores que creemos tienen relevancia para explicar el desarrollo actual de la minería en esta región y de la configuración del espacio social sobre el que esta actividad se ha expandido con mayor fuerza.

Con este análisis queremos además resaltar el hecho de que no se puede explicar el desarrollo de la minería ni pensar en políticas de ordenamiento de dicha actividad sin tener en cuenta el desarrollo simultáneo de otras actividades económicas y la interrelación de las mismas con la minería. Nuestro objetivo es, entonces, hacer un breve análisis de las condiciones socio-económicas y políticas que los Gobiernos nacional y regional enfrentaban cuando se desató la tercera fiebre de oro^7 en la región.

7 Como se señala en el acápite anterior, Madre de Dios ha experimentado desde el siglo XX tres fiebres de oro: la primera en la década de 1940, la segunda entre las décadas de 1970- 1980 y la tercera desde mediados de la década pasada.

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2.2.1 Extractivismo y economía regional

Los análisis sobre los procesos de desarrollo económico en Madre de Dios coinciden en señalar que la formación de este espacio socioeconómico, o sus rasgos característicos, se definen con mayor fuerza a partir de los booms extractivos que se inauguran con la fiebre del caucho a fines del siglo XIX. A partir de este boom, y hasta por lo menos la década de 1970, la economía de la región se desarrolló principalmente en torno a actividades de carácter extractivo, impulsadas por la demanda internacional de materias primas: la castaña, la madera y el oro.

El análisis de las transformaciones contemporáneas del territorio de Madre de Dios por la acción humana le ha dado a la agricultura un rol más bien menor y casi supeditado al desarrollo de la minería cuando se la compara con los impactos que ha generado esta última. Sin embargo, la agricultura ha tenido un rol primordial en la economía local y en los procesos de alteración del paisaje en la región. Inicialmente restringida a los mercados locales, debido fundamentalmente a las pocas posibilidades que la falta de infraestructura vial ofrecía para el desarrollo competitivo de esta actividad,^8 la misma dará un salto importante en la década de 1980, especialmente durante el primer Gobierno de Alan García. Las políticas agrarias de este Gobierno triplicaron el nivel de crédito a este sector, comparados con el periodo 1975-1985, generando estímulos adicionales para la inmigración a esta región, en un contexto de violencia interna que afectaba a los departamentos circundantes (Naughton 2004, 176). Naughton, citando los estudios de Alvarez (2001) y Coomes (1996) señala:

“Los recién llegados recibían hasta 40 hectáreas cerca a (sic) los ríos y caminos, empleando gente para que despejara sus tierras para cultivos. Después de dos o tres campañas, muchos agricultores cambiaban la agricultura por la crianza extensiva de ganado; una inversión mucho más segura en el contexto de hiperinflación del Perú de entonces” (Naughton 2004, 176).

8 El barbasco y el café fueron una excepción a esta tendencia. Al respecto ver Valcárcel 1993.

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gomas naturales ha seguido teniendo una importancia continuada en la región, inclusive hasta la presente década. En provincias como Tahuamanu se proyecta como una actividad con bastante potencial y una alternativa a actividades extractivas como la minería (por ejemplo, a través de proyectos de explotación de la shiringa). Por tanto, su impacto económico, social y ambiental ha sido y es de importancia para entender algunas de las dinámicas socioeconómicas y ambientales más importantes de la región.

El boom cauchero sentó las bases de la arquitectura de ocupación contemporánea del espacio en Madre de Dios. Con esta fiebre se abrieron no solo los canales de comunicación de esta región con la sierra y costa peruanas sino, además, dinámicas sociales y económicas de integración con Brasil y Bolivia. Es importante tener en cuenta este patrón de articulación territorial porque sobre su base se forjaron flujos posteriores de intercambio de capital, conocimientos y tecnologías para el desarrollo de la minería aurífera en Madre de Dios.

El primer ciclo cauchero hizo además posible la formación de capital local; y su primera caída, significó la diversificación de la economía hacia el oro y la castaña. Para la década de 1940 esta formación de capital local y diversificación ya se evidenciaba con la conformación de los primeros grupos económicos de poder local, conformados alrededor de 12 fundos y 3 haciendas, cuyas actividades agropecuarias se combinaban con “la extracción y tratamiento primario de un conjunto de productos naturales: jebe fino, castaña, balata, cedro, pieles y cueros de animales silvestres, a ser vendidos fuera de la región” (Valcárcel 1993, 19).

Desde esa lógica extractivista y mercantilista, con la fiebre del caucho también se inauguran modelos de captación de mano de obra basados en el trabajo forzado. Desde entonces se incorporó en condiciones de esclavitud y semiesclavitud, tanto a nativos como a inmigrantes, a una serie de actividades extractivas, incluida la minería aurífera, tal como lo atestigua uno de los miembros fundadores de uno de los asentamientos mineros mejor organizados de la región. Recién llegado de Cusco, a los 16 años, en 1962 este dirigente hace una remembranza del sistema de enganche en la minería:

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Esa vez era triste, doloroso. Yo he ido a campamentos… ocho años, siete años [se tenía a la gente trabajando en un campamento]. Y esa vez diario se llevaban (bajaban) muertos… dos, tres, dos, tres (por el río). Así hacían trabajar (…) no había su autoridad, así como ahora hay en Colorado. Y el dueño [de los botes que recorrían los campamentos vendiendo vituallas] no podía prestar su bote porque [los trabajadores] se escapaban [por el río]. Gobernador había pero más o menos a cuatro horas. Ahí es donde nosotros [peones mineros] tomábamos agua de azogue… porque te da pena pues ¿no? Decías “ya no voy a ver a mi familia, me voy a quedar acá para siempre”. Varios compañeros tomábamos. Esa agua (mercurio) te endura, te quita la preocupación y la pena.

El boom cauchero ha jugado también un rol importante en la configuración de las comunidades nativas y su relación con el Estado peruano. El trágico desenlace del primer boom cauchero inaugura un ciclo de desconfianza histórica de las comunidades hacia el Estado. Además de los latrocinios ya ampliamente conocidos, el boom cauchero significó para los pueblos indígenas el despojo de sus territorios, la reconfiguración de sus identidades y su inserción casi forzada en dinámicas de organización social y productiva en torno a actividades extractivas. Sin embargo, cambios de enfoque, sobre todo desde la década del 70, han promovido la formación de redes de productores también conformadas por comunidades nativas, cuyas lógicas de ocupación del territorio han sido fundamentales para contener el avance de la minería en la región.

El desarrollo de la industria maderera en la región ha jugado también un rol importante en la configuración socioambiental de Madre de Dios. Empujada por el crecimiento sostenido de la economía nacional desde la década de 1950, la industria maderera acelera su expansión sobre Madre de Dios con la apertura y construcción, en 1965, de la carretera Cusco-Quincemil-Puerto Maldonado y se ve facilitada con

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industriales madereros que, a través de acuerdos informales de extracción de madera con pequeños productores, accedían a los beneficios pensados para estos (evitar planes de manejo, programas de reforestación y la tramitación de permisos en las regiones y no en Lima). Según Chirif, desde la emisión de esta norma se evidenciaron pocos contratos de extracción maderera de gran escala y más bien hubo una proliferación de contratos teóricamente orientados a beneficiar a pequeños extractores con 1000 hectáreas (Chirif 2000: 81).

Esta dinámica de extracción de madera, que además se concentraba en las especies más comerciales (por ejemplo, caoba, cedro, ishpingo y tornillo), ha sido el marco en el cual se han desarrollado relaciones de cooperación entre grandes empresas madereras y pequeños extractores. Sin embargo, se debe notar las diferencias territoriales en las lógicas de extracción de madera y las relaciones sociales de producción en torno a dichas lógicas, de acuerdo a las diversas condiciones ecológicas del territorio. En términos de presencia de especies maderables comerciales, para fines de la década del 90, la zona comprendida entre Mazuco y Puerto Maldonado – aquella que concentra la mayor actividad minera- no contaba con especies maderables de gran valor comercial (como la caoba o cedro); por tanto, la presencia activa de operaciones de extracción maderera era menor comparada, por ejemplo, con las dinámicas que se daban en el área comprendida entre Puerto Maldonado e Iñapari (provincia del Tahuamanu).

A partir del trabajo de campo a lo largo del eje carretero se ha podido determinar la presencia de actividad maderera de pequeña y mediana escala, principalmente en torno a la extracción de especies como el tornillo. Ya para el año 2001, la primera Zonificación Ecológica Económica de Madre de Dios identificaba esta área como una en la que se desarrollaban principalmente actividades agrícolas, inclusive con el cultivo de soya. En esta zona la extracción forestal de madera era “una actividad complementaria con especies de menor valor comercial” (IIAP 2002: 17). Una de las actividades económicas que recomendaba la ZEE de entonces era la de actividades de reforestación, las mismas que serán impulsadas en el marco de la nueva Ley Forestal desde el 2002.

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Finalmente, el desarrollo de la industria maderera en Madre de Dios ha estado caracterizado por el paulatino fortalecimiento y mayor (pero no absoluta) autonomía de los medianos y grandes empresarios madereros respecto de acuerdos locales para el uso de los recursos naturales. Dicha autonomía se explica en gran medida por el tipo de articulación de Madre de Dios a la cadena de valor del mercado nacional de la madera: uno principalmente basado en los procesos extractivos, con pocos procesos de transformación y a una creciente participación de Madre de Dios en la producción nacional de madera aserrada (aquella con los procesos más básicos de transformación) (INRENA 1997). Esta mayor autonomía implicaba, por tanto, una mayor capacidad de parte de estos actores para obviar estrategias locales de control del territorio y negociar directamente con autoridades regionales cuando enfrentaban algún conflicto por el acceso a recursos naturales (por ejemplo, problemas de invasiones dentro de sus concesiones)

El sector castañero, casi tan antiguo como el cauchero, renace a partir de la década de 1950. Como en la minería, en su desarrollo participan desde grandes empresas transnacionales hasta pequeños productores. Siendo intensiva en mano de obra, ha sido también la fuente más importante de desarrollo de una industria de procesamiento ubicada en una zona urbana como Puerto Maldonado (Valcárcel 1993, 23). Como en el caso del desarrollo reciente de la industria de la goma, sus características de extracción han configurado condiciones especiales de ocupación del territorio que también han sido importantes para contener el avance de la minería.

Junto con el oro, las actividades de extracción de castaña, madera y gomas se desarrollarán simultáneamente en la región, sin que su desempeño se vea dramáticamente afectado por las crisis económicas de fines de los años 70 y fines de la década de 1980. Ya con una vía terrestre que unía Puerto Maldonado al eje Arequipa-Cusco, pero aún pobremente conectados por las pésimas condiciones de mantenimiento de dicha vía, Madre de Dios se mantuvo relativamente aislada de los procesos de violencia interna de la década del 80 y con mayor capacidad para adaptarse a la crisis económica de esa década.

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década de 1970 la población inmigrante tenga mayor peso poblacional dentro de la región, definiendo de manera clara los procesos y políticas locales de ocupación del territorio en base a patrones y lógicas más bien extractivistas, sustentadas en políticas nacionales de “colonización de la selva”.

En términos de ocupación del territorio estas dinámicas han implicado la presencia y asentamiento de inmigrantes, principalmente en la zona sur de la región, primero a través de los ríos Inambari, Tambopata, Malinowski y Madre de Dios y, desde la década de 1960, en torno a los ejes carreteros Cusco-Quincemil-Puerto Maldonado y Cusco- Shintuya. Estos patrones de ocupación han afectado largamente a las comunidades nativas previamente asentadas en estos territorios, influyendo de manera significativa en sus condiciones socioeconómicas y culturales. En términos generales, aquellas comunidades nativas más próximas al eje de la Carretera Interoceánica y a las subcuencas de los ríos Inambari y Malinowski han tenido un contacto largo y sostenido con inmigrantes (incluidos aquellos dedicados a la minería), mientras que grupos ubicados en el ámbito septentrional de la región han tenido un menor contacto, con presencia de pueblos indígenas en contacto inicial o aislamiento voluntario, entre ellos los Mashco Piro, de la familia lingüística Arawak, entre los ríos Manu, los Amigos, las Piedras y Tahuamanu (Huertas 2002: 39).

A pesar de las condiciones estructurales desfavorables hacia los pueblos indígenas, estos han ido logrando una paulatina reconquista de sus derechos territoriales, no exenta de conflictos y de tensiones con los inmigrantes provenientes de la sierra y costa peruanas, con el Estado y dentro de sus propias comunidades. Recuperados de los estragos de la fiebre del caucho, su adaptación y respuesta a los ciclos extractivos posteriores ha sido diversa. Sin embargo, los procesos de reconocimiento oficial de sus territorios han seguido lógicas que no han considerado necesariamente los patrones previos de ocupación y uso del territorio –generalmente basados en un uso migratorio de su espacio- ni el futuro crecimiento de su población. Con estas condiciones, el proceso de reconocimiento de los territorios de estas comunidades nativas ha restringido a estos grupos a áreas más pequeñas, obligándolos a usar

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de una manera más intensiva los recursos de su comunidad (Shoobridge 1995: 190)

En términos de control del territorio, es importante dar cuenta de la relación entre el desarrollo de determinadas actividades económicas y los patrones de organización social y control del espacio alrededor de las mismas. Como balance general se puede afirmar que las actividades gomera (hasta la década de 1950), maderera y aurífera, de base netamente extractivista, se han caracterizado por fomentar una ocupación transitoria del espacio. Organizadas en torno a campamentos móviles, una vez que el recurso quedaba agotado, se migraba hacia nuevos territorios en busca de nuevos recursos. Con una población flotante y de diversos orígenes, las posibilidades para el establecimiento de vínculos sociales fuertes eran más bien limitadas. En el caso del caucho hasta la década de 1950 y de la madera hasta la década de 1970, esta lógica de ocupación temporal se hacía más fuerte en tanto la organización de dichos procesos dependía generalmente de unos pocos inversionistas, que montaban complejas y costosas operaciones de internamiento en la selva para la extracción de estos materiales (Valcárcel 1993, Urteaga 2003).

Aunque la minería aurífera también ha seguido estas lógicas, dicha actividad también ha generado la formación de espacios de ocupación permanente en el territorio, sobre todo cuando estos emprendimientos eran llevados a cabo por individuos con bajos niveles de inversión, por ejemplo, inmigrantes campesinos que se establecían en las riberas de los ríos a desarrollar su actividad, complementándola con otras actividades como la agricultura. Este ha sido, por ejemplo, el caso de asentamientos ubicados en las márgenes del río Malinowski e Inambari. Con esta lógica se crearon asentamientos como Caychive, Delta 1 y Huepetuhe.

La castaña, desde la década de 1950, y la goma desde la década de 1970, se han ido configurando en torno a redes de productores cuyas lógicas de ocupación del territorio han sido fundamentales para contener el avance de la minería en la región. La extracción de la goma ha facilitado patrones de uso del espacio que privilegian el establecimiento de