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Gestión de residuos sólidos urbanos:
análisis económico y políticas públicas
Francisco J. André
Departamento de Economía Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Emilio Cerdá
Universidad Complutense de Madrid
Resumen
En este trabajo se presenta un análisis de la gestión de residuos sólidos urbanos, desde una perspectiva económica. Se profundiza en los fallos de mercado que produce la generación y la gestión de los residuos y se discuten los principales instrumentos de política que se pueden utilizar para corregir dichos fallos. En particular, se presta especial atención a las políticas de incentivos y se clasifican y se enumeran las princi- pales ventajas e inconvenientes de cada una de ellas. También se realiza un breve recorrido sobre los acon- tecimientos recientes y los cambios en los principios y las prácticas de gestión en el ámbito nacional e in- ternacional. Palabras clave: residuos sólidos urbanos, fallos de mercado, políticas de incentivos, vertido, reciclaje. Clasificación JEL: D62, H71, Q53.
Abstract
We present an analysis of municipal solid waste management, from an economic perspective. We discuss the market failures caused by generation and management of waste and the main policy instruments to deal with those failures. Specifically, we focus on incentive policies and we list the main advantages and disadvantages of each instrument. We also present a brief summary about the recent history concerning the principles and practices for waste management both in the national and international context. Keywords: municipal solid waste, market failures, incentive policies, landfilling, recycling. JEL classification: D62 , H71, Q53.
1. Introducción
El medio ambiente tiene tres funciones económicas fundamentales: como pro- veedor de factores productivos en forma de materiales o de energía, como fuente de servicios de ocio y bienestar (mejorando la calidad de vida, permitiendo el disfrute de parajes naturales, agua y aire limpios, etc.) y como sumidero de residuos genera- dos por la actividad económica. En los años 70, las crisis del petróleo generaron una preocupación asociada principalmente a la primera función. Mientras el descubri- miento de nuevos yacimientos de recursos y el avance tecnológico fue mitigando en parte esta preocupación, el aumento de la contaminación en sus diversas formas sus- citó un nuevo motivo de interés asociado con la segunda y tercera funciones, ambas directamente relacionadas con la calidad ambiental y, por tanto, con la generación y emisión de residuos al medio natural.
Un residuo es algo que carece de valor de uso, y por tanto, de valor de cambio. Más aún, como los desperdicios resultan molestos y estamos dispuestos a pagar para que nos libren de ellos, podemos concluir que tienen un valor negativo, es decir, son un mal. En este artículo, nos centramos en un tipo concreto de residuos: los residuos sólidos urbanos (RSU), que son los generados por las actividades propias de las ciu- dades 2. El volumen de RSU es relativamente pequeño comparado con otros resi- duos^3 pero su interés puede explicarse por el gran aumento que han experimentado en los últimos años debido al incremento poblacional y los hábitos de consumo. Por otra parte, la concentración demográfica en los núcleos urbanos provoca la necesi- dad de adoptar métodos de gestión sostenibles, incluyendo como un aspecto esen- cial el debido tratamiento o eliminación de las basuras. Tradicionalmente la gestión de residuos se ha considerado un problema inge- nieril, lo que ha motivado que la literatura de tipo tecnológico y ambiental relacio- nada sea muy amplia, mientras la literatura económica ha quedado mucho menos desarrollada y dispersa hasta hace pocos años. Esta situación ha llevado a algunos a afirmar que «el problema de la gestión de residuos sólidos proviene de la falta de re- conocimiento hacia la naturaleza económica del problema (…) esta situación está empezando a cambiar, pero el cambio ha sido demasiado lento para evitar la crisis actual» (Goddard, 1995, pág. 188). La importancia económica de la gestión de residuos se ha ido haciendo más y más patente en los últimos años y ello ha provocado una considerable expansión de la literatura relacionada, al mismo tiempo que un notable desarrollo de las políticas públicas aplicadas en este ámbito 4. Para logar una comprensión adecuada del ámbi- to en que dichas políticas son aplicadas, en la sección 2 se comienza ofreciendo una síntesis de los aspectos económicos fundamentales en la gestión de RSU. En la sec- ción 3 se discuten los principales fallos de mercado asociados a la generación y ges- tión de los RSU. También se presentan y clasifican los principales instrumentos de política económica que se pueden aplicar en este contexto, prestando mayor aten- ción a los llamados instrumentos de incentivos o instrumentos económicos. La sec- ción 4 presenta una síntesis de la evolución reciente en la gestión y las políticas de de RSU a nivel internacional, destacando los acontecimientos que han originado la situación presente y las tendencias actuales. Finalmente, se presenta un resumen de
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(^2) La ley de residuos 10/1998 de 21 de abril define los residuos urbanos como «los generados en los do- micilios particulares, comercios, oficinas y servicios, así como todos aquellos que no tengan la calificación de peligrosos y que por su naturaleza o composición puedan asimilarse a los producidos en los anteriores luga- res o actividades» además de «(i) los residuos procedentes de la limpieza de vías públicas, zonas verdes, áreas recreativas y playas, (ii) animales domésticos muertos, así como muebles, enseres y vehículos abandonados, (iii) residuos y escombros procedentes de obras menores de construcción y reparación domiciliaria». (^3) Por ejemplo, A. DEL VAL (1994) estima que en España un habitante produce, por término medio, unos 42 kilogramos de residuos al día (incluyendo los residuos sólidos, líquidos y los que se emiten a la atmósfe- ra), mientras que sólo genera en torno a un kilogramo de RSU al día. (^4) En BEEDE y BLOOM (1995) se recogen algunas cuestiones actuales en la gestión de RSU y en HALS- TEAD y PARK (1996) se realiza una revisión de los aspectos relacionados con el papel de las políticas pú- blicas. Una visión completa y actual del problema de los residuos puede encontrarse en PORTER (2002).
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El vertido es el método tradicionalmente más empleado y en la actualidad con- tinúa siendo el predominante en cuanto a volumen de residuos tratados en España. Un motivo fundamental para ello es que no existe ninguna combinación de técnicas de gestión de los residuos que no necesite, en alguna medida, el uso de vertederos, porque todos los métodos de tratamiento generan unos subproductos que no pueden ser eliminados por completo y, en última instancia, deben ser arrojados a un verte- dero. Económicamente, un vertedero puede contemplarse desde varios puntos de vista: En primer lugar, desde el punto de vista de los ciudadanos que viven cerca de un vertedero, este constituye una externalidad negativa. Se puede argumentar que el precio de las viviendas cercanas a un vertedero será inferior a causa de esta cerca- nía y, por tanto, el mercado de viviendas se encarga de internalizar este efecto ex- terno^5. Sin embargo, este razonamiento sólo es aplicable a aquellas personas o fa- milias que, conscientemente, deciden comprar una vivienda conociendo la localización del vertedero, pero no a aquellas que, habiendo adquirido su casa con antelación, sufren la construcción inesperada de un vertedero en sus inmediaciones. Esta situación provoca un descenso en el valor de la propiedad sin que existan me- canismos automáticos de compensación. Por otra parte, el precio de la vivienda re- coge, en el mejor de los casos, las molestias esperadas del vertedero, pero difícil- mente puede recoger el efecto de molestias inesperadas como las debidas a fallos accidentales en la seguridad de las instalaciones. La resistencia de todos los ciuda- danos a la construcción de instalaciones molestas en los alrededores de su vivienda es ya una cuestión tradicional en la literatura económica, que se conoce como el sín- drome NIMBY^6. En segundo lugar, desde el punto de vista del organismo que gestiona los resi- duos (ya sea público o privado), la construcción de un vertedero puede considerar- se como un gasto de inversión, teniendo en cuenta que el vertido es una alternativa para eliminar los residuos que permite ahorrar el coste de emplear otros métodos de tratamiento. Por último, los vertederos se pueden entender como recursos naturales agota- bles, considerando la capacidad del vertedero como el «stock» del recurso y el ritmo de vertido de residuos como el ritmo de explotación o extracción del recurso. Como recursos naturales, los vertederos presentan algunas características particulares inte- resantes: como se señala en Ready y Ready (1995), a diferencia de otros recursos, cuyo agotamiento es irreversible, una vez que un vertedero alcanza su límite de ca- pacidad, puede reemplazarse, a cierto coste, por otro vertedero de nueva construc- ción. Se trata, por tanto, de un recurso agotable y reemplazable. Por otra parte, a di- ferencia de lo que sucede con otros recursos, cuyo «stock» y localización espacial están dados por la naturaleza, tanto la capacidad de un vertedero como su ubicación son variables de decisión con trascendencia económica. En André y Cerdá (2001,
(^5) En NELSON, J. GENEREAUX y M. GENEREAUX (1992) se realiza un estudio en Minnesota y se estima econométricamente un efecto negativo sobre el precio de las viviendas cercanas a un vertedero. 6 Del inglés «Not In My Backyard», es decir, «no en el patio de mi casa».
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- se estudia el problema de determinar óptimamente la capacidad de una se- cuencia de vertederos y en André, Velasco y González (2004) se analiza el proble- ma conjunto de capacidad y localización. En Jacobs y Everett (1992) se presenta un modelo para determinar el empleo óptimo de varios vertederos en presencia de re- ciclaje. En Ready y Ready (1995) se estudia la política óptima de precios para el ver- tido con un enfoque dinámico. En Gaudet, Moreaux y Salant (1998) se presenta un modelo con una dimensión temporal y otra espacial para analizar el transporte de re- siduos desde varias ciudades a distintos vertederos. Ley, Macauley y Salant (2000,
- realizan una aplicación del trabajo anterior para evaluar los costes sociales asociados a la normativa promulgada en 1995 en Estados Unidos, acerca del trans- porte interestatal de residuos. En Huhtala (1997) se analiza el instante óptimo en que se debe dejar de utilizar un vertedero viejo y pasar a usar uno nuevo. La incineración de residuos permite reducir considerablemente el peso y el volu- men de las basuras de modo casi inmediato, sin que sea preciso el almacenamiento de los residuos, durante largos periodos de tiempo, en vertederos o almacenes y requiere poco terreno en comparación con el necesario para la instalación de vertederos. Por ello, es un sistema bastante difundido en Europa y en otras partes del mundo como Japón, donde las disponibilidades de espacios para vertederos son menores. Por otra parte, la combustión de ciertos materiales permite obtener energía eléctrica o calorífi- ca como subproducto, facilitando el ahorro de otras fuentes de energía. Es un método económicamente costoso al requerir una elevada inversión inicial para su instalación y unos elevados costes operacionales, dado que la técnica de explotación es muy especializada para tratar la emisión de sustancias nocivas a la atmósfera, aspecto este último que la ha hecho especialmente impopular entre los grupos ecologistas. Además, tiene carácter irreversible, puesto que implica la impo- sibilidad de recuperar los materiales incinerados. Por ser una alternativa intensiva en capital, está sujeta a rendimientos crecientes de escala y su instalación sólo resulta rentable a partir de una determinada capacidad de operaciones. Igual que sucede con los vertederos, la instalación de una planta incineradora suele provocar rechazo en el vecindario y reducir el valor de las viviendas circun- dantes. En Kiel y McClain (1995) se estudia cómo afecta la instalación de una plan- ta incineradora a los precios de las viviendas cercanas, desde antes de la construc- ción propiamente dicha, mientras se extiende el rumor de que la planta va a ser instalada, durante la construcción, y cuando las instalaciones ya están en funciona- miento, detectando un efecto negativo que perdura durante siete años. En Kunreut- her et al. (1987) se propone un mecanismo de compensación por la instalación de plantas de tratamiento de residuos mediante un sistema de subastas. En Ye y Yezer (1997) se estudia el problema de localización óptima de este tipo de instalaciones (vertederos o incineradoras) teniendo en cuenta las economías de escala asociadas a las plantas de tratamiento de residuos y la proximidad a los vecindarios afectados. En Keeler y Renkow (1994) se compara la incineración con el vertido y el reciclaje y se estudia la decisión de construir una planta incineradora. El reciclaje es un método que ha sido objeto de una creciente popularidad en los últimos años gracias a sus ventajas económicas y ambientales, que son básicamen-
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No es posible catalogar uno de los métodos de tratamiento de los residuos como indiscutiblemente superior al resto en todos los casos, ni descartar por completo el empleo de ninguno de ellos. La reducción en origen es una valiosa estrategia para reducir el volumen de residuos y los costes de tratamiento, pero su alcance es limi- tado y, a partir de cierto umbral, una reducción adicional puede suponer un incre- mento no asumible en el coste. El reciclaje y el compostaje permiten recuperar de- terminados materiales, pero hay otros que no se pueden reciclar ni recuperar y otros cuyo reciclaje es tan costoso que no resulta rentable. La incineración permite reducir el volumen de residuos, pero genera un resto irreductible y además tiene implica- ciones ambientales que obligan a emplearla con cautela. En cuanto a los vertederos, su empleo es potencialmente ilimitado, pero los costes económicos y ambientales derivados de un vertido indiscriminado serían ineficientemente elevados. En gene- ral, la solución óptima requiere alguna combinación de los distintos métodos dispo- nibles. La combinación racional de diferentes métodos, contemplada conjuntamente y ordenada jerárquicamente, se suele denominar gestión integral de los RSU. El con- cepto de jerarquía denota una priorización de los métodos según criterios de opti- malidad económica y ambiental. Tal vez la jerarquía más conocida es la establecida en Estados Unidos por la EPA, que sigue la siguiente ordenación:
- Reducción en origen.
- Reciclaje.
- Incineración (preferentemente con recuperación de energía) y vertido.
De modo que la primera opción consiste en reutilizar y reducir los residuos mientras sea posible. Una vez que esta primera opción ya no es aplicable, la si- guiente opción preferible es el reciclaje de materiales, incluyendo el compostaje. Por último, los residuos que no puedan ser tratados por los métodos anteriores se desti- nan a los dos métodos considerados como menos deseables: la incineración (si es posible, con recuperación de energía) y el vertido.
3. Fallos de mercado y políticas públicas
Como se afirma en Zoboli (1994), la generación y gestión de los RSU ocasiona una especie de «efecto externo en cascada», debido a la heterogeneidad de los agen- tes económicos implicados y la falta de un cauce de interacción económica entre ellos. Desde que se extraen las materias primas y se transforman para producir los bienes de consumo, hasta que se generan los residuos y tal vez se recuperen median- te alguna técnica de valorización, los RSU pasan de un agente económico al siguien- te formando una cadena de transformación no necesariamente articulada de modo ra- cional. Ninguno de estos agentes tiene, per se , incentivos para considerar los efectos de su actividad sobre los siguientes eslabones de la cadena. En este contexto se pue- den producir decisiones socialmente subóptimas en distintas fases de dicha cadena:
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En la fase de producción y comercialización se determinan el volumen y la com- posición de los residuos generados. Típicamente estas decisiones se realizarán sin tener en cuenta las consecuencias sobre las fases posteriores. En cuanto al volumen, si el hecho de generar menos residuos no tiene un efecto beneficioso directo sobre los resultados empresariales, no es de esperar que estos contribuyan a favorecer la reducción en origen que, como se ha discutido más arriba, es una de las prioridades en la gestión integrada de residuos. Por otra parte, la composición material de los productos puede ser determinante para facilitar su posterior reciclaje. La fabricación de productos atendiendo a estos criterios es lo que se ha dado en llamar «diseño verde» o «diseño ambiental». Fullerton y Wu (1998) son pioneros en incluir esta consideración en un modelo económico. Eichner y Pethig (2001, 2003) incluyen en un modelo económico el flujo de los materiales a través de las distintas fases. André y Cerdá (2005) modelizan un proceso de producción dependiendo de un recurso na- tural reciclable y otro no reciclable y estudian la interacción entre la tecnología de producción y de reciclaje. Los consumidores tienen un papel esencial en la pre-recogida de los residuos. Como separar los distintos materiales supone una molestia y un coste en términos de bienestar, si no reciben una compensación por ello, es de esperar que los consu- midores dediquen una cantidad ineficientemente baja de esfuerzo a esta tarea. Fre- cuentemente, el modo de financiar la gestión de residuos consiste en que las admi- nistraciones públicas (en el caso de España, los Ayuntamientos) recogen las basuras sin ningún coste directo para los ciudadanos en función de la cantidad recogida. La predisposición de los ciudadanos a colaborar con los distintos sistemas de recogida de residuos es esencial en esta fase. En Fullerton y Kinnaman (1996) se estudia la participación de los ciudadanos en un programa de «pago por la bolsa» y en Franco y Huerta (1996) se analizan los determinantes de la participación en un sistema mu- nicipal de reciclaje. Si las empresas responsables del transporte y tratamiento de los residuos se rigen por criterios económicos puramente individuales, es de esperar que no inter- nalicen en sus decisiones las consecuencias ambientales de emplear unos métodos u otros. El reciclaje produce un ahorro en los costes económicos de evacuación o in- cineración, que repercute sobre la administración pública (o, en su caso, sobre la em- presa encargada de la evacuación) y no sobre quien genera los residuos. Además, el reciclaje genera un beneficio ambiental que no es directamente percibido por los productores y consumidores individuales. En esta situación, es de esperar que el mercado realice un esfuerzo de reciclaje ineficientemente bajo.
3.1. Objetivos e instrumentos de política
La corrección de estos fallos de mercado proporciona los principales objetivos de la política económica en este ámbito. Dichos objetivos los podemos agrupar en dos grandes bloques que denominaremos «upstream» (« corriente arriba ») y «downstream» (« corriente abajo ») según a qué parte del proceso de los residuos se
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La aplicación de estos sistemas de pago por generación («pay-as-you-throw» o PAYT) requiere exigir a los ciudadanos la compra de contenedores o bolsas regla- mentarias con una capacidad estándar, o bien de unas pegatinas que se deben adhe- rir a las bolsas con anterioridad a su recogida. El tributo propiamente dicho adopta la forma de una tasa que se paga por cada bolsa («pay-per-bag»), por cada contene- dor («pay-per-can») o por cada adhesivo («pay-per-tag»). Sobre algunas experien- cias pioneras en Estados Unidos véase, por ejemplo, Hong et.al. (1993), donde se estima una función de demanda de recogida de residuos que permite evaluar los efectos de los incentivos aplicados en el precio de la recogida. Fullerton y Kinna- man (1996) estudian los determinantes sobre la respuesta de los ciudadanos ante este tipo de sistema en función de sus características socioeconómicas. Callan y Thomas (1999) analizan los determinantes sobre la decisión de un municipio de adoptar este tipo de sistemas. En Jenkins (1993) se puede encontrar un análisis detallado de este tipo de tributos. Si estos sistemas se utilizan correctamente, al imponer un coste unitario sobre el vertido, e indirectamente sobre la generación de residuos, generan un incentivo po- sitivo para la reducción en origen. Esta es su principal ventaja. Las principales objeciones que se suelen realizar a estos tributos son de tipo práctico: en primer lugar, el gravamen de las alternativas legales de recogida de los residuos puede suponer un incentivo para el vertido incontrolado y otras prácticas ilegales. En Fullerton y Kinnaman (1995) y Choe y Fraser (1999) se estudia, desde una perspectiva teórica, la importancia de tener en cuenta la posibilidad del vertido ilegal y los instrumentos de política económica apropiados para esta situación. Otro inconveniente reside en la dificultad para medir la cantidad de residuos generados por cada persona o familia. En núcleos de población densamente poblados, en que no es posible disponer de un contenedor para cada familia, esta medición puede re- sultar totalmente inviable.
3.1.2. Impuestos sobre el empaquetado de productos de consumo
En este caso, se trata de un instrumento «upstream» al gravar los productos en una fase inicial de su ciclo de vida, cuando todavía no se han convertido en residuos. Normalmente se establece un impuesto diferencial para los envases reciclables y los no reciclables, favoreciendo a los primeros y perjudicando a los últimos. De este modo se pretende reducir el volumen de material no reciclable presente en los bie- nes de consumo. La potencialidad para lograr este objetivo es su principal ventaja. En cuanto a los inconvenientes, se suele argumentar que, puesto que uno de los usos del empaquetado es el de diferenciar los productos, es probable que la deman- da de este tipo de bienes, altamente diferenciados, sea muy inelástica, de modo que los impuestos pueden repercutirse casi por completo sobre el precio que pagan los consumidores, sin que ello suponga cambios apreciables en la cantidad de envases empleados. En esta misma línea, otra crítica a estos instrumentos afirma que el efec- to renta del impuesto suele predominar sobre el efecto incentivo. Estos dos incon-
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venientes son especialmente acusados cuando el impuesto representa una propor- ción muy reducida del precio final del producto. Por otra parte, la implantación de impuestos muy elevados puede implicar serios problemas de aceptabilidad social. En la práctica, este tipo de instrumentos ha sido bastante empleado, por ejem- plo, con los gravámenes sobre los recipientes de bebidas en Alemania y Suecia o sobre las bolsas de plástico en Italia.
3.1.3. Incentivos a la recuperación y el reciclaje de productos
Los instrumentos de los grupos 3.1.1 y 3.1.2 tienen el fin de reducir la genera- ción de residuos al nivel de los consumidores y las empresas. Por su parte, los ins- trumentos del grupo 3.1.3, que son puramente «downstream», están orientados a re- ducir los costes de la eliminación de residuos e incentivar la recuperación, por medio del reciclaje, de materiales que pueden sustituir a la extracción de recursos natura- les para la producción («virgin materials»). El primer ejemplo de este tipo de instrumentos lo constituyen los impuestos que penalizan los nuevos recursos, favoreciendo así el empleo de materiales reciclados. En Pearce y Turner (1993) y en Bruvoll (1998) se defiende la necesidad de este tipo de instrumentos dado que los precios de libre mercado de los recursos naturales tie- nen a producir un sobreempleo de los mismos, provocando además una externalidad natural y demasiados residuos. Algunos trabajos de la literatura económica, sin embargo, ponen en duda la ca- pacidad de estos impuestos para estimular el reciclaje. En Dinan (1993) se señalan las siguientes limitaciones: en primer lugar, este instrumento sólo es aplicable a los recursos naturales para los cuales existen sustitutos directos reciclados, y no esti- mula el empleo de aquellos materiales reciclados que no desplazan directamente a un recurso virgen. La segunda limitación es que estos tributos no pueden diseñarse de tal modo que reflejen el ahorro neto en los costes de evacuación que permite el empleo de recursos reciclados, puesto que el coste marginal del reciclaje no es el mismo en todos los sectores que emplean el producto reciclado. La alternativa pro- puesta es una combinación de impuestos sobre la eliminación de residuos y sub- vención al empleo de materiales reciclados. Una conclusión similar se obtiene en Fullerton y Kinnaman (1995).
3.1.4. Sistemas de depósito y reembolso («deposit-refund system»)
Además del empleo de los instrumentos que podemos denominar «simples», también es posible combinarlos para obtener instrumentos más complejos. Tal vez la combinación más conocida es el llamado sistema de depósito y reembolso, que consiste en devolver una parte del precio del producto al retornar el envase. Se puede considerar, por tanto, como la combinación de un impuesto por el empaque- tado junto con una subvención por el reciclaje. Este sistema ha sido ampliamente
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señala en Hafkamp (2002), se trata de unas «pautas importantes de orientación», o unas líneas generales que se están implantando en la actualidad pero que todavía están en proceso de maduración. Sus principios y fundamentos proceden principal- mente de ambientalistas y de activistas en los movimientos sobre medio ambiente y energía. El valor fundamental en que se apoya es la gestión responsable de los re- cursos naturales y ambientales. No se renuncia a la salud pública (valor fundamen- tal en el «viejo régimen»), sino que se la considera incluída en este nuevo valor, al igual que la prevención de molestias. Una observación básica de partida en este nuevo régimen, es la existencia de cla- ros desequilibrios entre el metabolismo físico de nuestras economías y el del medio natural en el que estas economías están insertadas: en cuanto a la función del medio ambiente como proveedor de factores productivos, además del agotamiento de los recursos, la exploración y extracción de los mismos también genera un impacto am- biental negativo. En cuanto al medio ambiente como sumidero de residuos genera- dos por la actividad económica, el vertido y la incineración causan riesgos inacep- tables. También otros sistemas de tratamiento como el compostaje o el combustible obtenido a partir de los residuos suponen riesgos similares. Hace falta, por tanto, una gestión integral del flujo completo de materiales y substancias. En la base del «nuevo régimen» se encuentran los tres principios siguientes:
- Principio de prevención. Sólo materiales con propiedades análogas a las de la tierra o materiales con nutrientes aprovechables deben ser devueltos a la tie- rra. En ocasiones este principio también se denomina «emisiones cero».
- Principio de precaución. La sociedad sólo puede autorizar actividades para las que exista la seguridad de que no constituyen riesgos significativos para los seres humanos y el medio natural.
- Principio de responsabilidad ampliada del productor. Asigna la responsabili- dad de los residuos procedentes del consumo a los agentes económicos que producen los bienes y a los que intervienen en el transporte o el comercio de los mismos.
Otras características importantes del «nuevo régimen» son las siguientes:
- No se acepta el principio del «viejo régimen» de que todo ser humano tiene un derecho ilimitado a arrojar residuos. Del mismo modo, las autoridades no están obligadas a aceptar todos los residuos que se depositen o entreguen. La obligación de aceptar es sustituída por el derecho a rechazar.
- La escala geográfica ya no es necesariamente local. La gestión del flujo com- pleto de materiales y substancias puede dar lugar a ciclos y a la creación de «efectos en cascada» que normalmente tendrán lugar en una escala geográfi- ca más amplia que la local. Se contempla la posibilidad de realizar importa- ciones y exportaciones de residuos (Porter, 2002, cap. 7, o Buclet et al., 2002).
- Las tecnologías prioritarias son las asociadas a las estrategias de prevención y de reducción en origen: ecodiseño, ecología industrial, gestión de la cadena de
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oferta, programas de prevención etc. También existen tecnologías para la re- cogida o separación de materiales concretos, fuera de los flujos normales de residuos. El vertido y la incineración todavía siguen presentes.
- Junto a los municipios como unidades básicas de gestión, aparecen regiones de residuos, donde se trata de aprovechar las economías de escala. Los go- biernos centrales y regionales desempeñan un papel mucho más importante, ya que son ellos los que deben fijar las pautas básicas de las políticas públicas y establecer determinados instrumentos de política tales como prohibiciones (por ejemplo, prohibir vertederos con flujo heterogéneo de residuos o prohi- bir envases de poliestireno), impuestos y tributos (como el impuesto sobre el empaquetado de productos de consumo o los tributos proporcionales a la can- tidad de residuos generada y recogida), otros incentivos (como créditos y exenciones fiscales para las empresas privadas que inviertan en equipamiento de reciclaje y otras inversiones) o inversión pública (como construcción pú- blica de centrales de aprovechamiento energético de residuos).
4.1. Algunos acontecimientos importantes en el cambio de régimen
A principios de los años 1970 la riqueza creciente en las economías occidenta- les contribuyó a la degradación ambiental y a la toma de conciencia y conocimien- to creciente de tal degradación. Surgieron gran cantidad de grupos ambientalistas y ecologistas, inicialmente en Estados Unidos, que introdujeron el principio de pre- vención en las políticas de residuos sólidos. En Alemania, Holanda y Dinamarca, en respuesta a la presión de tales grupos, se originó un debate político dirigido a la apli- cación de dicho principio. En 1975 se inicia la andadura legislativa de la Unión Europea con la Directiva 75/442/EEC sobre gestión de residuos (corregida en 1991). Esta directiva desarrolla elementos clave como la jerarquía en los residuos y los principios de proximidad y autosuficiencia. Además, exige el establecimiento de planes de gestión de residuos. En 1976 se promulgó en Estados Unidos la ley de conservación y recuperación de residuos (Resource Conservation and Recovery Act), con los objetivos de «pro- teger la salud humana y el medio ambiente de los peligros potenciales de la elimi- nación de residuos, conservar la energía y los recursos naturales, reducir la cantidad de residuos generados y lograr que los residuos se gestionen de un modo ambien- talmente apropiado». En 1977 Dinamarca promulga una ley que obliga a la utilización de envases re- tornables y prohíbe los de un solo uso. A principios de los años 1980 se producen varios incidentes relacionados con la contaminación del suelo y el agua subterránea a causa del vertido de residuos sóli- dos. Por otra parte, se produjeron algunas emisiones de dioxinas desde plantas inci- neradoras de residuos. Como respuesta, se introdujeron estándares ambientales más estrictos, requiriendo instalaciones de mayor escala y con mayores estándares de ca- lidad (y, por ende, más costosas), especialmente en Alemania. Apareció el síndrome
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- Prioridad al reciclaje y a la recuperación respecto a otros tratamientos.
- Autosuficiencia de cada país miembro y máxima proximidad de las instala- ciones de tratamiento a los centros generadores de residuos peligrosos.
La ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos , que deriva de la directiva comuni- taria 91/156/CEE, tiene carácter de norma común para todo tipo de residuos y, en concreto, para los RSU. La ley promueve la aplicación de los principios «quien con- tamina paga» y «de responsabilidad compartida». Siguiendo las actuales tendencias comunitarias en materia de residuos, los objetivos fundamentales de este documen- to legal se centran en minimizar en origen el volumen de los residuos, reciclar todos los materiales posibles, reutilizar aquellos que sean aprovechables, compostar la ma- teria orgánica y valorizar energéticamente el resto de los desechos para reducir al máximo las basuras que van a parar a los vertederos. Otra norma legal que resulta relevante para la gestión de los RSU es la ley 11/1997 de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases , que traspone al derecho interno español la directiva comunitaria 94/62/CEE, en que se establecen principios de tratamiento de envases y se fijan algunos objetivos temporales de recuperación y reciclaje de los mismos. Entre los instrumentos diseñados a nivel nacional por el Ministerio de Medio Ambiente para desarrollar las previsiones contenidas en las leyes relativas a resi- duos, hay que destacar el Plan Nacional de Residuos Urbanos para el período 2000- 2006 aprobado en Consejo de Ministros (resolución de 13 de enero de 2000), con un presupuesto global para los siete años de 3318 millones de euros. Un dato cuantita- tivo esencial de partida en este plan, es el hecho de que en España se generan 1, Kg/día de RSU por habitante. Los principales objetivos son los siguientes: clausura y sellado de todos los vertederos incontrolados que existen en nuestro país antes del año 2005, la construcción de estaciones de transferencia de residuos, la adaptación de las actuales instalaciones a la directiva sobre vertederos de la Unión Europea, el cierre de las plantas de incineración que no recuperen energía, reducir en un 6% la generación de basuras a partir del año 2000, reducir en un 10% los residuos de en- vases antes del 30 de junio del año 2001, la implantación de la recogida selectiva en todos los municipios de más de 5000 habitantes antes del 1 de enero de 2001 y en los de más de 1000 habitantes antes de enero del año 2006 mediante la dotación de los contenedores adecuados hasta llegar a un ratio de 1 contenedor cada 500 habi- tantes. Este plan también incluye la obligación de utilizar papel reciclado en todos los folletos y hojas de propaganda distribuidos por el sistema de buzoneo para el año 2000 y el aprovechamiento de la materia orgánica, con el compostaje del 50 por 100 de toda la contenida en los residuos urbanos en el año 2001. Las previsiones del Plan Nacional de Residuos Urbanos consisten en reducir en un 6 por 100 la generación de residuos totales y en un 10 por 100 el peso de los residuos de envases, alcanzar entre un 50 y un 80 por 100 de reutilización de envases de bebidas y llegar a las si- guientes tasas de reciclado: 75 por 100 de reciclado de papel y cartón, 75 por 100 de vidrio, 40 por 100 de plástico, 90 por 100 de metales y 50 por 100 de otros ma- teriales, en el horizonte de los años 2000-2006.
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A finales del año 2001 se ha transpuesto la directiva europea sobre vertido de re- siduos mediante el R.D. 1481/2001, de 27 de diciembre (BOE 29/01/2002). Por úl- timo, el R.D. 208/2005, de 25 de febrero, sobre aparatos eléctricos y electrónicos y la gestión de sus residuos (BOE 26/02/2005) incorpora al ordenamiento jurídico es- pañol las directivas europeas sobre la materia. En Val (2002) se analiza la situación española de los RSU dentro de la Unión Europea, dedicando mucha atención al papel que deberían desempeñar «los residuos orgánicos fermentados cuyo contenido en materia orgánica y nutrientes es de vital importancia para hacer frente a nuestro principal problema ecológico: la desertiza- ción». En Val (1997) se comentan y evalúan 18 experiencias concretas sobre gestión de recursos en diferentes lugares en España.
5. Conclusiones
En este trabajo se ha ofrecido una síntesis de los principales elementos econó- micos presentes en la generación y gestión de los RSU, así como un análisis de los principales instrumentos de política aplicados en este contexto, la situación actual en el contexto nacional e internacional y las perspectivas inmediatas. En estas páginas se ha puesto de manifiesto que, aunque tradicionalmente se ha considerado un problema puramente técnico, la gestión de RSU genera numerosos mecanismos cuya plena comprensión requiere de un cuidadoso análisis económico. En particular, los RSU ocasionan un efecto externo en cascada, entre los distintos agentes económicos que intervienen en la cadena de transformación, desde que se extraen las materias primas, pasando por las fases de producción, consumo y gene- ración de los residuos, hasta que estos se eliminan. La incompletitud de los merca- dos en dichas fases posibilita la existencia de decisiones ineficientes y, por tanto, abre un campo para la intervención del sector público mediante la aplicación de di- versas políticas económicas. Dichas políticas se pueden clasificar según la fase de la cadena de transforma- ción en que se apliquen, en upstream y downstream , o según su naturaleza, en polí- ticas de mandato y control o de incentivos , siendo estas últimas las que más plena- mente encajan dentro del análisis económico. En las últimas décadas hemos asistido a un profundo cambio en los principios y las prácticas aplicadas para la gestión de residuos, conduciendo de una transición del llamado «viejo régimen» al «nuevo régimen». Entre las fuerzas motoras de este cambio ocupa un lugar destacado la creciente conciencia por la necesidad de ges- tionar responsablemente los recursos naturales y ambientales. Esta necesidad se ha manifestado en una limitación en el derecho de generar y arrojar residuos, la am- pliación en la escala del análisis regional y la creciente aplicación de políticas pú- blicas basadas en principios económicos. La actual legislación española en materia de residuos está fuertemente ligada a los requerimientos de la Unión Europea y ha incorporado progresivamente los prin- cipios de prevención y reducción en origen, responsabilidad de los productores y
GESTIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS 89
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