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Sentencia C-259/ CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO- Nulidad de los actos administrativos de carácter general/ CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO- Procedencia excepcional de acción de nulidad contra actos administrativos de contenido particular/ LEGISLADOR- Potestad para definir el alcance del artículo 137 del CPACA y considerar pertinente la positivización de la teoría de los móviles y las finalidades NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARACTER GENERAL- Jurisprudencia constitucional SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA- Alcance de la cosa juzgada material en la jurisprudencia constitucional DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD- Requisitos mínimos/ DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD- Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL- Concepto/ COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL- Contenido y alcance EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA- Alcances/ CORTE CONSTITUCIONAL- Potestad de señalar efectos de sus propios fallos/ SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA- Efecto inmediato COSA JUZGADA FORMAL Y COSA JUZGADA MATERIAL- Distinción COSA JUZGADA MATERIAL- Efectos COSA JUZGADA MATERIAL EN SENTIDO ESTRICTO- Requisitos Para que pueda hablarse de cosa juzgada material en sentido estricto y pueda alegarse que una decisión del Legislador constituye una reproducción contraria a la Carta en tales términos, la jurisprudencia constitucional reiterada requiere que se verifiquen los siguientes requisitos: (i) Que una norma haya sido declarada previamente inexequible. (ii) Que el contenido material del texto examinado, sea similar a aquel que fue declarado inexequible por razones de fondo, teniendo en cuenta el contexto dentro del cual se ubica la norma examinada, en la medida en que su significado y sus alcances jurídicos pueden variar si el contexto es diferente. La identidad se aprecia, entonces, teniendo en cuenta no sólo la redacción de los artículos, sino también el contexto dentro del cual se ubica la disposición demandada, de tal forma que si la redacción es
diversa pero el contenido normativo es el mismo a la luz del contexto, se entiende que ha habido una reproducción. Por el contrario, si la redacción es igual pero del contexto se deduce un significado normativo distinto, se entiende que no se realizó dicha reproducción. (iii) Que el texto legal, supuestamente reproducido, haya sido declarado inconstitucional por “razones de fondo”, lo cual hace necesario analizar la ratio decidendi del fallo anterior; y (iv) que subsistan las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento al juicio previo de la Corte. Si se cumplen de manera efectiva estos requisitos, la norma reproducida debe declararse inexequible, porque la cosa juzgada material limita la competencia del Legislador y le impide reproducir el contenido material de una norma contraria a la Carta, y al hacerlo, viola el mandato dispuesto en el artículo 243 superior. COSA JUZGADA MATERIAL EN SENTIDO ESTRICTO- Alcance Esta modalidad de cosa juzgada material, fortalece la seguridad jurídica y el Estado de Derecho, en cuanto impide que una norma declarada inexequible y que es contraria por razones de fondo a los mandatos previstos en la Carta Política, pueda ser introducida de nuevo en el ordenamiento jurídico. También promueve que el Tribunal constitucional sea consistente con sus decisiones y respete sus precedentes. COSA JUZGADA MATERIAL EN SENTIDO LATO O AMPLIO- Configuración La cosa juzgada constitucional material, llamada en sentido amplio, ocurre cuando este Tribunal tiene que analizar una disposición con idéntico contenido normativo al de otra norma, que por razones de fondo, fue previamente declarada exequible o exequible de forma condicionada. En estos casos, la decisión de la Corte no puede ser distinta a estarse a lo resuelto en la sentencia previa, a menos que se presenten circunstancias excepcionales que enerven los efectos de la cosa juzgada. COSA JUZGADA MATERIAL EN SENTIDO AMPLIO- Requisitos Esta modalidad de cosa juzgada, exige acreditar los siguientes requisitos: (i) Que exista una sentencia previa de constitucionalidad sobre una disposición con idéntico contenido normativo a la que es objeto de demanda, esto es, que los “efectos jurídicos de las normas sean exactamente los mismos”. (ii) Que exista identidad entre los cargos que fundamentaron el juicio de constitucionalidad que dio lugar a la sentencia proferida por la Corte y aquellos que sustentan la nueva solicitud. (iii) Que la declaratoria de constitucionalidad se haya realizado por razones de fondo. (iv) Que no se hayan producido reformas constitucionales frente a los preceptos que sirvieron de base para sustentar la decisión; y que se esté ante el mismo contexto fáctico y normativo. De hecho, este Tribunal debe tener en cuenta también, los cambios que se presentan en la sociedad, pues puede ocurrir que normas que en un tiempo fueron consideradas exequibles no lo sean ya, a la luz de una nueva realidad social. En efecto, en el caso de la cosa
CONTENIDO PARTICULAR Y CONCRETO- Jurisprudencia constitucional POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN ACTUACIONES PROCESALES Y ADMINISTRATIVAS- Jurisprudencia constitucional /POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA- Alcance/ CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA EN REGULACION DE FORMAS PROPIAS DE CADA PROCESO- Alcance/ LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA DE PROCESOS- Límites COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL EN SENTIDO ESTRICTO- Elementos para determinar si se incurre o no en la prohibición del artículo 243 de la Constitución Política Para verificar si se incurrió o no en la prohibición del artículo 243 superior, se deben tomar en consideración los cuatro elementos de la cosa juzgada material en sentido estricto, así: (i) que una norma haya sido declarada exequible o exequible condicionada con cosa juzgada absoluta, lo que obliga a revisar la ratio decidendi del fallo correspondiente teniendo en cuenta el contexto dentro del cual se ubica la norma examinada, en la medida en que su significado y sus alcances jurídicos pueden variar si el contexto es diferente; (ii) que el contenido material del texto examinado, sea similar a aquel que fue condicionado, teniendo en cuenta el contexto dentro del cual se ubica la norma examinada, en la medida en que su significado y sus alcances jurídicos pueden variar si el contexto es diferente. La identidad se aprecia, entonces, teniendo en cuenta no sólo la redacción de los artículos, sino también el contexto dentro del cual se ubica la disposición demandada, de tal forma que si la redacción es diversa pero el contenido normativo es el mismo a la luz del contexto, se entiende que hubo una reproducción. Por el contrario, si la redacción es igual pero del contexto se deduce un significado normativo distinto, se entiende que no se realizó dicha reproducción. (iii) Que el texto legal, supuestamente reproducido, haya sido declarado constitucional por “razones de fondo”, lo cual hace necesario analizar la ratio decidendi del fallo anterior; y (iv) cuando se trata de una exequibilidad condicionada no debe olvidarse que se produce la expulsión del ordenamiento jurídico de interpretaciones o normas contrarias a la Constitución, por lo que debe averiguarse si subsisten las normas constitucionales que sirvieron de parámetro de control en la sentencia que declaró la inexequibilidad de la interpretación reproducida. En estos casos, si se verifica la existencia de la reproducción de la interpretación (o norma) que la Corte había retirado del ordenamiento jurídico, la Corte debe declarar la inexequibilidad de la norma objeto de análisis o mantener la exequibilidad condicionada según el caso, fundada en el desconocimiento de lo dispuesto en el artículo 243 superior, pues éste limita la competencia del Legislador para expedir una norma ya declarada contraria a la Carta.
Referencia: Expediente D- Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 137 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. Demandante: Jorge Eduardo Zamora Acosta Magistrado ponente: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Bogotá, D. C., seis (6) de mayo de dos mil quince (2015). La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados María Victoria Calle Correa, quien la preside, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortíz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Martha Victoria Sáchica Méndez y Luis Ernesto Vargas Silva, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40-6 y 242-1 de la Carta Política, el ciudadano Jorge Eduardo Zamora Acosta, presentó acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 137 (parcial) de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. Mediante auto del 9 de octubre de 2014, la Magistrada Sustanciadora admitió la demanda de la referencia y dispuso que por Secretaría General se procediera a fijar en lista el proceso y se surtiera el traslado de la demanda al Procurador General de la Nación, para lo de su competencia. En dicha providencia, se ordenó igualmente, que de conformidad con el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, se comunicara la iniciación del proceso al señor Presidente de la República y al señor Presidente del Congreso y que se informara de la admisión de la demanda a los Ministros del Interior y de Justicia y del Derecho. Por último, se invitó a la señora Presidente del Consejo de Estado, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a las Facultades de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, Sergio Arboleda, Externado de Colombia, de los Andes, Pontificia Javeriana y a Universidad de Nariño, para que si lo estimaban pertinente,
PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente”. III. LA DEMANDA El señor Jorge Eduardo Zamora Acosta solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del aparte previamente subrayado del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 - en adelante CPACA-, o en su defecto, que éste se adecue a los preceptos de la Carta Política, en la medida en que a su juicio, tales aspectos normativos resultan contrarios al artículo 243 de la Constitución, relacionado con la figura de la cosa juzgada constitucional. En efecto, poniendo en contexto los orígenes y estructura del artículo 137 del Nuevo Código Contencioso Administrativo, el señor Zamora Acosta sostiene que en varias memorias sobre su redacción y creación, se ha señalado que el nuevo artículo del Código Contencioso Administrativo, acoge expresamente la teoría de los móviles y las finalidades sobre la nulidad de los actos administrativos de carácter particular, que según el demandante, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-426 de 2002 1 , y que a su juicio, en sucesivas sentencias del Consejo de Estado, se ha desobedecido de manera reiterada^2. Para el ciudadano, la sentencia C-426 de 2002, estudió precisamente la interpretación que el Consejo de Estado venía dándole al artículo 84 del Código Contencioso Administrativo anterior, bajo la teoría jurisprudencial descrita, concluyendo que atentaba de manera desproporcionada contra el derecho de acceso a la justicia, al impedir que el particular pudiera someter al control de legalidad, actos de carácter particular y concreto que no cumplieran con los requisitos impuestos por el máximo tribunal de lo contencioso administrativo. Bajo tales consideraciones, la sentencia que se cita, declaró la exequibilidad condicionada del artículo 84 del C.C.A., declarando su constitucionalidad, “siempre y cuando se entienda que la acción de nulidad también procede contra los actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensión es exclusivamente el control de legalidad en abstracto del acto, en los términos de 1 M.P. Rodrigo Escobar Gil. 2 Varios Autores. Memorias Seminario Internacional de presentación del Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Ley 1437 de 2011. Contraloría General de la República, Bogotá 2011, pág. 296 a 298. Según señala el ciudadano, las razones que se aducen en la jurisprudencia y la doctrina del Consejo de Estado para el desconocimiento de la sentencia de constitucionalidad indicada, son las siguientes: (a) desecha el carácter de orden público de las norma procesales al permitirle al ciudadano escoger a voluntad el juez de su causa; (b) institucionaliza la vía de hecho, al considerar que puede existir un pronunciamiento judicial respecto de la legalidad en abstracto de un acto particular, manteniendo intangible el derecho; (c) pasa por alto la figura del decaimiento del acto administrativo, porque obliga a mantener situaciones particulares que se originan en el acto declarado nulo. (d) Desconoce la legitimación en la causa permitiendo que cualquiera demande actos particulares; (e) Desconoce el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. (f) Desnaturaliza el procedimiento de la vía gubernativa en actos administrativos particulares. (g) Confunde el interés general y el particular. (h) Desconoce las normas legales sobre nulidad contra actos administrativos de contenido particular, al permitir que estos también sean demandados a través de la acción de nulidad simple, sin tener en cuenta las distinciones del legislador.
la parte motiva de esta sentencia”. Esta determinación de la Corte Constitucional, para el señor Zamora Acosta, no es otra cosa que haber declarado inexequible la teoría de " los motivos y las finalidades " del Consejo de Estado, la cual en su opinión, “ como conceptúa la Corte, resulta ser desproporcional (sic) y le impone al ciudadano una carga que hace nugatorio el derecho al acceso a la administración de justicia y al debido proceso ”. En consecuencia, el cargo que presenta el ciudadano contra el artículo 137 parcial, se sintetiza de la siguiente forma: (i) Los apartes acusados del artículo 137 del Nuevo Código Contencioso Administrativo, son inconstitucionales, por cuanto sobre el precepto normativo demandado, “ ya hubo pronunciamiento expreso constitucional en contra, configurándose para el caso, cosa juzgada material. Por ende, la actuación del legislador padece de un vicio de competencia, toda vez que reprodujo el contenido material de un acto jurídico declarado inexequible ”, por la Corte Constitucional, en contravención del artículo 243 superior. (ii) Para el actor, el condicionamiento señalado en la sentencia C-426 del 2002 es vinculante, porque se trata de un fallo de control abstracto cuyos efectos son imperativos y obligatorios. Siendo así, la interpretación de la tesis de " los móviles y finalidades " que recaía en el artículo 84 del C.C.A., fue expulsada del ordenamiento jurídico, decisión que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional y que impide que pueda replicarse su contenido dentro de la legislación. (iii) En efecto, a juicio del ciudadano, el inciso y los numerales acusados de la Ley 1437 de 2011, son la consagración de esa doctrina, situación que intenta demostrar visualizando lo que él llama la “ unidad ontológica entre el artículo 84 del C.C.A. y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 ”, a través de un cuadro comparativo que pretende evidenciar la relación entre la teoría de los motivos y la finalidades - según varias sentencias del Consejo de Estado-, y los apartes demandados del artículo 137 acusado, intentando dar cuenta de que se trata de los mismos contenidos normativos. Por las anteriores razones, sostiene que respecto del segmento demandado ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, lo que impone que la norma demandada sea declarada inconstitucional, por infracción de lo dispuesto en el artículo 243 de la Carta Política. Por las anteriores razones, solicita la inexequibilidad de los apartes acusados del artículo en mención. IV. INTERVENCIONES. 0 Ministerio de Justicia y del Derecho. El Ministerio de Justicia y del Derecho, solicita a la Corte Constitucional declarar EXEQUIBLE el artículo 137 (parcial) de la Ley 1437 de 2011.
de la aplicación del artículo 84 del anterior CCA., lo que no equivale a una declaratoria de inexequibilidad. En consecuencia, no puede hablarse de cosa juzgada en este caso, cuando el objeto del control constitucional fue una interpretación constitucional adoptada por la jurisprudencia para la aplicación de una disposición normativa específica, respecto de la cual la Corte dijo, que las restricciones jurisprudenciales, no se desprendían del texto de la norma acusada. En contraposición a lo anterior, el control de constitucionalidad que se pretende en esta oportunidad, se dirige contra una norma adoptada por el Legislador dentro del ámbito de libertad de configuración legislativa, que de manera alguna resulta restrictiva en el acceso a la administración de justicia y al debido proceso, para los ciudadanos. Adicionalmente, revisando los antecedentes de la expedición del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, el Ministerio llega a la conclusión de que el objetivo de la propuesta, fue siempre armonizar y acercar la tesis de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, al lograr que fuera el Legislador el que estableciera el objeto de las acciones ahora denominadas medios de control. En ese sentido, considera que no es pertinente en este caso alegar cosa juzgada constitucional. Pero si ello fuera posible, la Corte Constitucional tendría que estarse a lo resuelto en la sentencia C-426 de 2002 que declaró la exequibilidad condicionada del artículo 84 del CCA., lo que no significaría la inexequibilidad de la norma acusada. Desde esta perspectiva, afirma el Ministerio que existe una contradicción en la demanda, al desconocer los efectos de la cosa juzgada constitucional y al confundir los efectos de la declaratoria de exequibilidad condicionada, con la declaratoria de inconstitucionalidad. En consecuencia, concluye que la norma acusada no vulnera los derechos de acceso a la justicia o debido proceso, tal y como se desprende del parágrafo acusado, por lo que para el Ministerio los apartes demandados del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 deben ser declarados conformes a la Carta Política. 1 Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República intervino en el presente proceso, con el propósito de solicitar que la Corte Constitucional se INHIBA de emitir un pronunciamiento de fondo en la demanda de la referencia, o que en su defecto, se declare EXEQUIBLES los apartes acusados del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011. Para la Secretaría Jurídica, aunque el propósito de su escrito es solicitar que la Corte declare exequible el artículo acusado, a su juicio no sobra señalar que los cargos que se formulan, no satisfacen los requisitos de concreción, suficiencia y pertinencia necesarios para la admisión de la demanda. Lo anterior, porque el libelista no presenta cargos específicos contra los cuatro numerales del artículo
137 y omite, por esa vía, un análisis particular respecto de cada uno de ellos. En efecto, el escrito se limita a alegar que la disposición demandada, revivió la tesis de los móviles y las finalidades, pero no se detiene a verificar si las causales previstas en la norma, en efecto restablecen esa doctrina del máximo tribunal de lo contencioso administrativo. Un repaso de la demanda, deja al descubierto que en el análisis de la antijuridicidad de las causales del artículo 137, el actor se limita a la presentación de un cuadro comparativo a dos columnas en el que coteja la teoría de los móviles y finalidades con el texto de la norma acusada, dejando al juez el trabajo de deducir la oposición normativa. Sin embargo, a su juicio, el memorial falla en consignar un análisis particular de lo que podría considerarse la médula del problema jurídico, que es el determinar si las 4 causales de la norma acusada, y su parágrafo, realmente reproducen un contenido que fue expulsado del ordenamiento jurídico por el Tribunal constitucional. El cuadro diseñado por el actor, es una herramienta insuficiente para probar dicha oposición. También la demanda es inepta, porque si se revisa con detenimiento el principal argumento de la sentencia C-426 de 2002, este sostiene que el artículo acusado en su momento, no limitaba las condiciones de interposición de la acción de nulidad contra actos administrativos particulares y concretos, por lo que no le era dable al juez contencioso limitar ese derecho. En otras palabras, la sentencia C-426 de 2002 dijo que la teoría de los móviles y finalidades era contraria a derechos, porque imponía limitaciones que no estaban incluidas en la ley. En el caso que hoy ocupa la atención de la Corte, las restricciones, limitaciones, condicionamientos y salvedades están inscritas en la ley, no en la jurisprudencia, por lo que el argumento para oponerse a ellas no puede ser simplemente, que dichas disposiciones se oponen a lo establecido en la sentencia C-426 de 2002. La obligación del demandante hoy en día, era señalar porqué esas reglas, ahora positivizadas, son contrarias a los preceptos constitucionales. Hecha esta salvedad, la Secretaría Jurídica de la Presidencia considera finalmente que el artículo 137 acusado no es contrario a la Constitución, porque el Legislador sí tuvo en cuenta las consideraciones de la sentencia C-426 de 2002 para proferir el nuevo artículo. Sin ahondar en el debate, el artículo 137 demandado dispone en su numeral 1º que la acción de nulidad de actos administrativos de contenido particular procede excepcionalmente “ cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genera el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero ”. Esta regla indica que si la demanda pretende la nulidad de un acto administrativo de contenido particular que derive en la reparación automática, la acción de nulidad resulta improcedente, pues, a menos que la acción se intente dentro de los cuatro meses siguientes a su publicación, la misma no puede utilizarse para burlar el término de caducidad. En otras palabras, la regla jurídica del artículo 137
Al declarar la exequibilidad del artículo 84 del antiguo CCA, la Corte abrió una nueva alternativa para la demanda de nulidad de los actos administrativos de contenido particular, cerrada por muchos años por la teoría de los móviles y las finalidades: la posibilidad de demandar el acto particular para la defensa del orden jurídico. Así, el fallo de la Corte no se pronunció sobre las otras circunstancias que, según la doctrina de los móviles y finalidades, permiten la demanda de dichos actos. Técnicamente, entonces, la Corte Constitucional no tiene precedente jurisprudencial aplicable a los numerales 2 y 3, por lo que respecto de estos numerales la demanda resulta inepta. En estricto sentido, no existe cargo contra dos disposiciones respecto de las cuales la Corte no se pronunció en la sentencia C-426 de 2002. De otro lado, la Secretaría Jurídica de la Presidencia, considera que no es posible hacer un estudio de fondo de la causal 4ª a la luz de la demanda de la referencia, porque se limita a reconocer que la ley podría establecer otras causales de procedencia de la nulidad contra actos administrativos de contenido particular. Mientras el Legislador no defina dichas causales, resulta imposible hacer algún juicio de validez. Esta circunstancia impide que la Corte pueda pronunciarse al respecto. Finalmente, tampoco es viable pronunciamiento alguno respecto del parágrafo de la norma, porque el demandante no formuló cargo específico contra el mismo. Es cierto que el parágrafo se vincula directamente con el fallo de la Corte, pero no lo es que el demandante tenga un reproche concreto y particular contra esa norma, que solo remite a otra disposición para regular la hipótesis en que la demanda de nulidad sí persigue el restablecimiento automático del derecho. Por las anteriores razones, la Secretaria Jurídica de la Presidencia le solicita a la Corte inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo en esta oportunidad, o en su lugar, declarar EXEQUIBLE la norma acusada. 2 Consejo de Estado. La Dra. María Claudia Rojas Lasso, en su calidad de Presidenta del H. Consejo de Estado, presentó escrito ante la Corte Constitucional en el que cual solicita la declaratoria de EXEQUIBILIDAD de los apartes demandados del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, por considerar que ellos no son contrarios a la Carta Política. Para fundar estas consideraciones, luego de analizar el contenido concreto de la sentencia C-426 de 2002 de la Corte Constitucional y reseñar los pormenores de la jurisprudencia constitucional sobre cosa juzgada constitucional, recuerda que la norma objeto de control, mediante la sentencia C-426 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), fue en su momento el artículo 84 del CCA., mientras que la norma que se acusa en esta oportunidad, hace parte de un nuevo sistema normativo
denominado Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que en su artículo 309, derogó las disposiciones del antiguo Código Contencioso Administrativo. Como el artículo 243 superior establece una prohibición a las autoridades de reproducir el contenido material de aquellas normas que fueron declaradas inexequibles, debe precisarse que la sentencia C-426 de 2002 declaró exequible el artículo 84 del CCA., condicionándolo a que se entienda que la acción de nulidad procede contra todos los actos administrativos, incluso contra los de contenido particular y concreto, siempre que con ella se persiga la defensa del ordenamiento jurídico en abstracto. Por ende, de acuerdo con la regla constitucional de la sentencia C-397 de 1995^3 , en el caso particular no se puede hablar de que operó el fenómeno de la cosa juzgada “ pues la norma bajo examen
- art. 137 CPACA-, no había sido demandada previamente, ni se cuenta con pronunciamiento de fondo al respecto, por lo que este cargo no está llamado a prosperar ”. Por otro lado, el Legislador tiene plena y amplia facultad de configuración legislativa. Por ende, lo que en vigencia del Código anterior causaba confusión respecto de la acción de nulidad, con la nueva normativa se corrigió para darle mayor certeza a la ciudadanía que eventualmente quiera impetrar la acción de nulidad, haciendo una clara e inequívoca distinción, al precisar que esa acción se ejercita para examinar la legalidad de los actos administrativos de carácter general. De igual forma, la norma acusada señaló, de manera expresa, los casos en que excepcionalmente procede la acción de nulidad contra los actos de contenido particular. Para este cometido, se valió de la jurisprudencia del Consejo de Estado referente a la teoría de los móviles y las finalidades , recuperación de bienes de uso público, protección del orden público y al medio ambiente. Además, para que no quedara ninguna duda, afirmó el interviniente, se incluyó un parágrafo que reitera lo que se pretende con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En ese orden de ideas, contrario a lo relatado por el actor, lo que la disposición acusada hace, es integrar en ella misma, los postulados descritos en la sentencia C-426 de 2002, puesto que la exequibilidad condicionada del artículo 84 del anterior CCA., se produjo porque el derecho de acceso a la administración de justicia resultaba restringido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, al limitar la procedencia de la acción de nulidad en un sentido no contemplado por el Legislador. En conclusión, el Consejo de Estado considera que el Legislador expidió el aparte acusado del artículo 137 del CPACA, conforme a sus atribuciones establecidas en el numeral 2º del artículo 150 superior, que le otorga un amplio margen de competencia para regular los aspectos procesales demandados. Además armonizó la acción de nulidad con los postulados constitucionales, particularmente con lo dispuesto en la sentencia C-426 de 2002 y la 3 M.P. José Gregorío Hernández Galindo.
INEXEQUIBILIDAD de los apartes acusados del artículo 137 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, porque a su juicio, tales disposiciones sí son contrarias al artículo 243 de la Carta y desconocen abiertamente el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. En este sentido, ya que la demanda plantea una contradicción directa entre los apartes acusados del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 243 superior, el caso gira alrededor de la aplicación de la teoría de los motivos y las finalidades, que tiene como punto teórico de partida la clasificación legal y doctrinaria de los actos administrativos generales y particulares, según los efectos que éstos producen. Tal teoría adquiere importancia y llama la atención, de cara al problema de procedibilidad de la acción de nulidad simple contra actos de contenido particular, cuya plausibilidad se discute en esa oportunidad. En efecto, si bien la simple nulidad en principio estuvo concebida como medio de control de los actos de contenido general, y la nulidad y restablecimiento del derecho como medio de control de los actos que surten efectos particulares, en virtud de la teoría de los motivos y las finalidades es viable que la nulidad simple proceda contra los actos que se enmarcan en la segunda categoría de actos administrativos enunciada. En el marco teórico de esta doctrina, la procedencia de la simple nulidad contra dichos actos se explica a partir de un cambio de énfasis analítico: en principio fue la naturaleza del acto demandado el criterio preponderante a la hora de determinar el tipo de acción para controvertirlo; no obstante, en virtud de la teoría de los motivos y las finalidades, el foco de atención se desplaza hacia los motivos y las consecuencias que se buscan generar con el ejercicio del medio de control de nulidad simple, a saber, la defensa del ordenamiento jurídico vigente y la legalidad abstracta. En ese sentido, según la teoría expuesta es viable impugnar un acto de contenido particular, mediante el medio de control de nulidad simple, siempre que su ejercicio este dirigido única y exclusivamente a la satisfacción de esos fines y nunca a objetivos como el restablecimiento de un derecho o la reparación de un daño. La teoría de los motivos y las finalidades constituye un punto de discrepancia, entonces, entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional. Según la jurisprudencia del primer tribunal, la interpretación del principio de tipicidad procesal sufre una relectura a la luz de esta teoría, ya que habilita el ejercicio del medio de control de nulidad simple, inicialmente concebido para impugnar actos de contenido general, de cara a actos de contenido particular, siempre que se esté ante uno de los cuatro supuestos establecidos en el artículo 137, cuya inconstitucionalidad se alega. Igual que el Consejo de Estado, la Corte Constitucional acepta en su jurisprudencia una relectura del principio de tipicidad procesal, pero sus fundamentos varían y el alcance de su interpretación es más extenso: la redacción
del artículo demandado revela una estrecha relación dogmática con la teoría de los motivos y las finalidades, a tal punto que permite el ejercicio del medio de control de nulidad simple contra actos de contenido particular únicamente cuando ocurran uno o más de los cuatro supuestos que están íntimamente vinculados a la idea de defender el ordenamiento jurídico y la legalidad abstracta. Sin embargo, la Corte Constitucional consideró desde el año 2002, que restringir el ejercicio del medio de control de nulidad simple contra actos de contenido particular a esos cuatro supuestos, implicaba una restricción desproporcionada de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, tutela judicial efectiva y debido proceso. Así, para la Universidad Externado de Colombia, conforme a esa providencia: “[S]i la pretensión procesal del administrado al acudir a la jurisdicción se limita tan sólo a impugnar la legalidad del acto administrativo, no existe razón para desconocerle el interés por el orden jurídico y privarlo del acceso a la administración de justicia, por la fútil consideración de que la violación alegada provenga de un acto de contenido particular y concreto que también afecta derechos subjetivos. Resultaría insólito y contrario al Estado de Derecho que la Administración, acogiéndose a criterios netamente formalistas que no interpretan fielmente los textos reguladores sobre la materia, se pueda sustraer del régimen legal que gobierna la actividad pública y, de contera, del control judicial de sus propios actos, como si unos -los de contenido general- y otros -los de contenido particular- no estuvieran sometidos al principio de legalidad”. Ello quiere decir que la discrepancia entre ambos tribunales no radica en torno a la aceptación de la procedencia del medio de control de nulidad simple contra actos de contenido particular, pues ambos concurren en esa posibilidad, sino en la fundamentación hermenéutica: mientras el Consejo de Estado lo acepta de cara a la teoría de los motivos y las finalidades pero lo restringe a ciertas hipótesis, la Corte Constitucional lo acepta de cara a los derechos fundamentales ligados al acceso a la justicia, pero no encuentra más restricción que la pretensión de controlar el acto administrativo conforme al orden jurídico. Ahora bien, para la Universidad Externado de Colombia, una declaración de exequibilidad condicionada, claramente expulsa del ordenamiento una interpretación normativa concreta, y esa expulsión hace tránsito a cosa juzgada constitucional. En ese orden de ideas, a juicio del grupo participante, los planteamientos de la demanda coinciden con el razonamiento de la Corte Constitucional en la sentencia C-426 de 2002. Además, a juicio del actor las hipótesis establecidas en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 están estrechamente vinculadas a la teoría de los móviles y las finalidades, lo cual para el Externado es correcto. No obstante, lo cierto es que el nexo que vinculaba esa teoría con el artículo 84 del anterior CCA era contingente, ya que no se predicaba directamente de la norma, sino que había sido construido por la jurisprudencia. Por el contrario, el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, sí está vinculado a la teoría en comento por un nexo necesario y no contingente.
aunque considera correcto afirmar que el artículo demandado es la positivización de la teoría de los móviles y las finalidades, por cuanto establece las mismas circunstancias en las que excepcionalmente podría solicitarse la nulidad simple de un acto administrativo particular, lo cierto es que no es una norma contraria a la Constitución porque la sentencia autorizaba mediar en ello, al Legislador. En ese sentido, el artículo 137 es diferente al 84 original, dado que el primero establece reglas taxativas fijadas por el Legislador. Para la Universidad de Nariño, lo que la Corte Constitucional declaró inexequible en la sentencia C-426 de 2002, no fue entonces y en sí misma, la teoría de los móviles y las finalidades, sino la restricción al procedimiento que hacía el Consejo de Estado con su interpretación, sin que ello estuviera explícito en la norma. Por ello se afirmó que el órgano legislativo era el único legitimado para cambiar dicho procedimiento. Por esa razón, consideró que la norma acusada tampoco viola el derecho de acceso a la justicia. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN. Mediante concepto N° 5857 del 1º de diciembre del 2014, el Ministerio Público solicita que la Corte Constitucional se declare INHIBIDA para efectuar un pronunciamiento de fondo sobre los apartes acusados del artículo 137 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, o en su defecto declare EXEQUIBLE S las disposiciones acusadas, por las razones que siguen a continuación. En concepto del Jefe del Ministerio Público, hasta la fecha, la Corte no ha juzgado la constitucionalidad de la tesis de los móviles y las finalidades, sino sólo la competencia del Consejo de Estado para interpretar restrictivamente el artículo 84 del Decreto 01 de 1984. En otras palabras, a juicio de la Vista Fiscal, la Corte Constitucional no ha estudiado la competencia del Legislador para diseñar la acción de nulidad simple y establecer que, a través de ella, únicamente pueden atacarse actos de contenido general o con incidencias en el interés público, de manera tal que frente a ese asunto, en realidad, no ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Para el Ministerio Público, no es cierto entonces que materialmente la Corte Constitucional haya expulsado del ordenamiento jurídico la tesis de los móviles y las finalidades a través del condicionamiento efectuado al artículo 84 del anterior CCA. Aunque es cierto que la Corte en la sentencia C-426 de 2002 sí desestimó la interpretación que, de ese artículo 84, hacía el Consejo de Estado, no es cierto que se haya expulsado la tesis de los móviles y las finalidades como resultado de haber advertido que ésta se opone directamente a la Constitución, como lo afirma el actor, sino que lo hizo, porque consideró que ella implicaba una interpretación restrictiva de un aparte legal mucho más permisivo, en desmedro del acceso a la justicia y el debido proceso. En consecuencia, el problema jurídico de la sentencia, afirmó, no fue la de valorar la validez de la tesis de los móviles o las finalidades, sino la adición de condiciones restrictivas de acceso a la administración de justicia por parte de los
jueces, cuando el Legislador no las había previsto en el diseño normativo de los procedimientos. Además, contrariamente a lo que dice el actor, en esa sentencia se reconoció plenamente la competencia del Legislador para el diseño de los procedimientos judiciales. En relación con la cosa juzgada, el Procurador sostiene que la sentencia que se cita, sólo es relevante entonces para determinar la competencia de los jueces para restringir procedimientos judiciales que son más permisivos. Por lo tanto considera que, a la sentencia C-426 de 2002 debe adjudicársele el alcance que tiene, que no es el de ser un parámetro de constitucionalidad para limitar la potestad legislativa anteriormente señalada. En suma, la Vista Fiscal considera que lo definido por la Corte Constitucional en la sentencia de 2002, solo funge como criterio para la interpretación del anterior Código Contencioso Administrativo. Al evaluar los apartes normativos de la nueva disposición acusada, la Vista Fiscal encuentra que ellos sí establecen legislativamente que la acción contencioso administrativa con pretensión de nulidad simple, solo es procedente contra los actos generales o contra los actos particulares que tienen relevancia de interés público. Y en tal sentido, no puede asimilarse el problema resuelto en la sentencia C-436 de 2002, con el contenido de los apartes demandados del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, en tanto que ahora es directamente el Legislador quien decidió establecer las condiciones de acceso a la justicia en los términos en que lo hizo. El acto jurídico expulsado en la sentencia C-436 de 2002 es el contenido de la interpretación de los móviles y las finalidades que realizaba el Consejo de Estado. Pero el motivo de la oposición de la Corte a la tesis, no consistió en la invalidez de la tesis en sí, sino en la imposibilidad del Consejo de Estado de interpretar una norma restrictivamente, frente a una regla más favorable del Legislador. En el presente caso, el acto jurídico es uno de rango legal, lo que implica que debe ser evaluado bajo parámetros de constitucionalidad diversos. Como no se cumplen entonces los requisitos previstos para la existencia de la cosa juzgada constitucional, el Jefe del Ministerio Público le solicita a la Corte declararse INHIBIDA para efectuar un pronunciamiento de fondo, o en su defecto, declarar la EXEQUIBILIDAD de los apartes acusados, con fundamento en las razones previamente expuestas. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia.
- La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la referencia contra disposiciones vigentes de la Ley 1437 de 2011, pues se trata de acusaciones de inconstitucionalidad contra un precepto que forma parte de una ley de la República, en virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4° de la Carta Política.
