¿Qué es la burocracia? - Max Weber, Monografías, Ensayos de Sociología de las Organizaciones

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2. La autoridad que da las órdenes necesarias para la alternancia de esos deberes está repartida de manera estable y rigurosamente delimitada por normas referidas a los medios coactivos, físicos, sacerdotales o de otra especie, de que pueden dis- poner los funcionarios.
3. El cumplimiento normal y continuado de esos deberes, así como el ejercicio de los derechos correspondientes, es asegurado por un sistema de normas; sólo pueden prestar servicios aquellas per- sonas que, según reglas generales, están calificadas para ello. Estos tres elementos constituyen, en el gobierno público - y legal, la "autoridad burocrática". En el ámbito económico privado forman parte de la "ad- ministración" burocrática. Tal como la hemos des- crito, la burocracia sólo está del todo desarrollada en las comunidades políticas y eclesiásticas del Es- tado moderno; en el caso de la economía privada sólo lo está en las instituciones capitalistas más avanzadas. Una autoridad burocrática perdurable y pública, jurisdiccionalmente determinada, constituye normalmente una excepción y no una regla históri- ca. Esto es válido aun en grandes formaciones polí- ticas, tales como las del antiguo Oriente, los

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imperios conquistadores germano y mongólico así como la mayoría de las formaciones feudales de Estado. En todos estos casos el gobernante ejecuta las disposiciones más importantes mediante admi- nistradores personales, compañeros de mesa o cor- tesanos. Las comisiones y autoridad de éstos no están delimitadas con precisión sino que se estable- cen de manera temporaria y para cada caso.

II. Los principios de jerarquía de cargos y de di- versos niveles de autoridad implican un sistema de sobre y subordinación férreamente organizado, donde los funcionarios superiores controlan a los funcionarios inferiores. Este sistema permite que los gobernados puedan apelar, mediante procedi- mientos preestablecidos, la decisión de una reparti- ción inferior a su autoridad superior. Un alto desarrollo del tipo burocrático lleva a una organiza- ción monocrática de la jerarquía de cargos. El prin- cipio de autoridad jerárquica de cargos se da en cualquier estructura burocrática: en las estructuras estatales y eclesiásticas, en las grandes organizacio- nes partidarias y en las empresas privadas. Carece de importancia para la índole de la burocracia el que su autoridad se considere "privada" o "pública".

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Los fondos y equipos públicos están separados de la propiedad privada del funcionario: Este factor condicionante es, en todos los casos, el resultado de un largo proceso. En la actualidad se da tanto en las empresas públicas como en las privadas; en las pri- vadas el principio alcanza incluso al empresario principal. La oficina del ejecutivo está, en principio, separada del hogar, y también lo están la correspon- dencia de negocios de la privada y el capital del ne- gocio de las fortunas privadas. Estas separaciones son tanto más sólidas cuanto más arraigada se en- cuentra la práctica del tipo de administración em- presarial moderna. Pero este proceso comienza a darse ya en la Edad Media. Una característica del empresario moderno es su actuación como "primer funcionario" de su empre- sa, así como Federico II de Prusia, gobernante de un Estado burocrático moderno, se llamó a sí mis- mo el "primer funcionario" del Estado. La concep- ción de que las actividades administrativas del Estado difieren fundamentalmente de la administra- ción privada es una concepción europea y, por comparación, es del todo ajena al sistema norteame- ricano.

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IV. Administrar un cargo, y administrarlo de manera especializada, implica, por lo general, una preparación cabal y experta. Esto se exige cada vez más del ejecutivo moderno y del empleado de las empresas privadas, así como se exige del funciona- rio público.

V. Si el cargo está en pleno desarrollo, la activi- dad del funcionario requiere toda su capacidad labo- ral, aparte del hecho de que su jornada obligatoria en el despacho está. estrictamente fijada. Normal- mente, esto es sólo producto de una prolongada evolución, tanto en los cargos públicos como en los privados. Anteriormente, en todas las situaciones, lo normal era lo contrario: las tareas burocráticas, se consideraban una actividad secundaria.

VI. La administración del cargo se ajusta a nor- mas generales, más o menos estables, más o menos precisas, y que pueden aprenderse. El conocimiento de estas normas es un saber técnico particular que posee el funcionario. Abarca la jurisprudencia, o la administración pública o de empresas. La naturaleza misma de la administración mo- derna de un cargo requiere el ajuste a normas. Por

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LA SITUACIÓN DEL FUNCIONARIO

Lo expuesto tiene las siguientes consecuencias para la situación interna y externa del funcionario:

I. La ocupación de un cargo es una "profesión". Esto es obvio, primero, en la exigencia de un curso de preparación estrictamente fijado, el cual reclama la plena capacidad de trabajo durante un largo pe- ríodo, y en las pruebas especificas que son un requi- sito previo para el empleo. Además, la posición del funcionario tiene naturaleza de deber. Esto opera del siguiente modo en cuanto a la estructura interna de sus relaciones; legalmente y de hecho, la ocupa- ción de un cargo no es vista como una fuente de

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rentas a explotar, como fue lo normal en la Edad Media y, a menudo, hasta los inicios de una época reciente. Tampoco la ocupación de un cargo es con- siderada como un intercambio habitual de servicios por un equivalente salarial, como sucede con los contratos libres de trabajo. El acceso a un cargo, incluidos los de la economía privada, se considera como la aceptación de un deber particular de fideli- dad a la administración, a cambio de una existencia segura. Para el carácter específico de la moderna fidelidad a un cargo es esencial el hecho de que, en el tipo puro, el cargo no determine una relación con una persona, como la fe del vasallo o el discípulo en las relaciones de autoridad feudal o patrimonial. La lealtad moderna se adhiere a finalidades impersona- les y funcionales. Claro está que por lo general tras los objetivos funcionales hay "valores culturales", y éstos constituyen un ersatz para el jefe personal te- rrenal o supraterrenal: se considera que ideas tales como "Nación", "Iglesia", "comunidad", "partido", "empresa" se encarnan en una sociedad; conceden un halo ideológico al patrón. Al menos en el Estado moderno desarrollado, el funcionario político no es visto como el servidor personal de un gobernante. Hoy en día, el obispo, el

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Estado y eclesiásticas. Por regla general, la real posi- ción social del funcionario es predominante cuando prevalecen las siguientes condiciones: una fuerte demanda de expertos calificados por parte de la administración; una diferenciación social enérgica y estable, en la cual el funcionario procede sobre todo de estratos económica y socialmente privilegiados en virtud del reparto social del poder. Por lo gene- ral, la posesión de certificados de estudios está vin- culada a la calificación para el rango; y estos certificados, naturalmente, hacen resaltar el "ele- mento de status" dentro del rango social del funcio- nario. Además, en casos individuales, este factor de status se reconoce explícitamente y sin reservas; por ejemplo, en la regla de que la admisión o rechazo de un pretendiente a una carrera burocrática depende del consentimiento ("elección") de los miembros del cuerpo burocrático. Esto lo vemos, por ejemplo, en el cuerpo de oficiales del ejército alemán. Fenóme- nos semejantes, que producen esta cerrazón de la burocracia al estilo de los gremios, se encuentran, de modo característico, en las burocracias patrimo- niales y, sobre todo, prebendarias del pasado. Entre los burócratas modernos, es bastante frecuente la tentativa de resucitar estos fenómenos en una forma

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modificada. Por ejemplo, en la exigencia de funcio- narios proletarios y expertos durante la Revolución bolchevique. Por lo general, la estima. social de los funciona- rios es sobremanera reducida cuando la exigencia de una administración experta y el predominio de las convenciones de status son débiles. Esto ocurre sobre todo en los Estados Unidos; y con frecuencia el caso se presenta en nuevas colonizaciones, debi- do a sus amplias posibilidades de logro de benefi- cios y a la gran movilidad de su estratificación social.

2. El tipo puro de funcionario burocrático es nombrado por una jerarquía superior. Un funciona- rio elegido por los gobernados no es una figura pu- ramente burocrática. Claro está que la existencia formal de una elección no implica que ésta no disi- mule un nombramiento; en el Estado, sobre todo, nombramiento por parte de los jefes de partido. Esto no depende de prescripciones legales, sino del mecanismo de funcionamiento de los partidos. Los partidos sólidamente organizados pueden transfor- mar una elección formalmente libre en la simple aclamación de un candidato por el jefe del partido.

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que el candidato está expertamente calificado en términos de experiencia, y, por consiguiente, sólo después de su servicio. Además, en las selecciones de funcionarios por elección, es natural que los par- tidos no insistan en las condiciones de pericia sino en los servicios prestados por los militantes al caci- que del partido. Esto se aplica a toda forma de re- clutamiento de funcionarios mediante elecciones, a la designación de funcionarios elegidos por los pa- trones del partido al confeccionar la lista de los can- didatos; o al libre nombramiento por parte de un jefe, que él mismo ha sido elegido. Si hay una gran demanda de expertos prepara- dos por parte de la administración y los secuaces del partido tienen que aceptar una "opinión pública" intelectualmente desarrollada, educada y de orienta- ción independiente, la utilización de funcionarios poco calificados repercute, en las siguientes eleccio- nes, sobre el partido en el poder. Claro está que hay más probabilidades de que esto suceda cuando los funcionarios son nombrados por el jefe. Hoy en día, en los Estados Unidos, hay una exigencia de que la administración esté bien preparada, pero en las grandes ciudades, donde están "amontonados" los votos de los inmigrantes, no hay, por lo general, una

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opinión pública educada. En consecuencia, las elec- ciones populares del jefe administrativo, y también de sus funcionarios subordinados, alteran la califica- ción experta del funcionario y el funcionamiento riguroso del aparato burocrático. También se debi- lita la dependencia de los funcionarios respecto de la jerarquía. Esto sucede por lo menos en el caso de los grandes cuerpos administrativos cuya supervi- sión es dificultosa. En los Estados Unidos, se reco- noce la alta calificación e integridad de los jueces federales, nombrados por el presidente, comparados con los jueces elegidos, aunque ambos tipos de fun- cionarios han sido seleccionados principalmente por consideraciones partidarias. Los grandes cambios dentro de la administración metropolitana nortea- mericana requeridos por los reformadores, han sido propiciados sustancialmente por alcaldes elegidos, con la colaboración de un equipo de funcionarios nombrados por ellos. Éstas reformas, entonces, se han hecho de modo "cesarista". Desde el punto de vista técnico, como estructura organizada de autori- dad, la eficacia del "cesarismo", que con frecuencia surge de la democracia, se basa en general en la po- sición del "césar" como libre depositario de la vo- luntad del "pueblo" (del ejército o de los

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Por consiguiente, dentro de la burocracia, el grado de "independencia" legalmente asegurado por la pertenencia no siempre proporciona un mayor status al funcionario. En realidad, a menudo sucede lo contrario, sobre todo en culturas y comunidades antiguas muy diversificadas; en estas comunidades, cuanto más estricta es la subordinación bajo el do- minio arbitrario del jefe, tanto más garantiza éste el mantenimiento del convencional estilo de vida se- ñorial del funcionario. En virtud de la ausencia misma de estas garantías legales de pertenencia la estima convencional del funcionario puede presen- tarse del mismo modo como, en la Edad Media, se acrecentó la estima de la nobleza de oficio, en de- trimento de la estima por los ciudadanos, y como la estima del juez real superó la del juez popular. Claro está que el funcionario medio ansía una ley de servi- cio civil que asegure materialmente su vejez y le dé mayores garantías contra un despido arbitrario del cargo. Sin embargo, este anhelo tiene sus límites. Naturalmente, una intensificación muy grande del "derecho al cargo" dificulta llenarlos de acuerdo con la eficiencia técnica, ya que esa intensificación dis- minuye las posibilidades de hacer carrera para los candidatos ambiciosos. Esto explica de circunstan-

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cia de que los funcionarios, en conjunto, no advier- tan su dependencia respecto de los superiores. Sin embargo, esta carencia de un sentido de dependen- cia se basa principalmente en la inclinación a de- pender de los propios iguales, más que de los estratos gobernados y socialmente inferiores.

4. El funcionario recibe la compensación pecu- niaria de un sueldo regularmente establecido, y la seguridad de una pensión para la vejez. El sueldo no se calcula, como un salario, de acuerdo con el tra- bajo realizado, sino en términos de "status", es de- cir, según el tipo de función (la "categoría") y también, probablemente, según la duración del ser- vicio. La seguridad relativamente superior de los ingresos del funcionario, así como las gratificaciones de estima social, hacen del cargo burocrático una posición buscada, especialmente. en países que ya no brindan oportunidades de beneficios coloniales; en estos países, la situación colonial permite fijar sueldos relativamente bajos para los funcionarios.
5. El funcionario tiene la expectativa de realizar una carrera dentro del orden jerárquico del servicio público. De las posiciones inferiores, poco impor-