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RESUMEN DE HORACIO CORTI – DERECHO CONSTITUCIONAL PRESUPUESTARIO
LA ACTIVIDAD FINANCIERA PUBLICA
Se regula la “renta pública” desde el artículo 4 de la Constitución, y esta como “constitución financiera” entendida como el conjunto de acciones financieras realizadas por el Estado con el fin de hacer efectivas las instituciones constitucionales. Dentro de esta definición, hay tres elementos: Sujeto actuante (Estado) Núcleo material (Actividad recaudatoria y erogatoria) Finalidad (Hacer efectivas las instituciones de la Constitución) Pero asimismo hay una vinculación conceptual que existe entre la actividad financiera publica y derechos humanos. Si se agrega esta cuestión, ella se define como el conjunto de acciones financieras realizadas por el Estado con el fin de hacer efectivo el sistema constitucional de los derechos humanos. La finalidad de la actividad financiera es asegurar la existencia empírica de la Constitución. La finalidad de un instituto recaudatorio como el tributo no es el hecho desnudo de “recaudar”. El Estado realiza una actividad cuyo fin debido, impuesto por la Constitución, es la realización de la propia Constitución. Lo esencial a destacar es que la finalidad de la actividad financiera (y de sus subactividades: tributaria y presupuestaria) es siempre constitucional. En resumen, los tributos no tienen finalidades fiscales o extrafiscales, sino que, de manera más fundamental, tienen finalidades constitucionales. DERECHO PRESUPUESTARIO SUSTANTIVO Punto de conexión jurídica. El presupuesto es el principal instrumento jurídico de planificación de la actividad estatal. Aquí hay dos aspectos correlacionados: el papel “ordenador” del presupuesto y su función de vehículo del plan de gobierno.
En primer lugar, el presupuesto, al contener tanto una estimación recaudatoria como una autorización para gastar, actúa como una “ordenación del ciclo de gastos e ingresos”. Como también destaca Rodríguez Bereijo, “el núcleo central de la temática del derecho financiero no está constituido tanto por las relaciones jurídicas tributarias, sino más bien por la relación entre los ingresos y los gastos públicos, el verdadero eje central en torno al que gira el derecho financiero. La institución presupuestaria es la que da unidad y coherencia a la actividad financiera del Estado”. El presupuesto revela en sí mismo la unidad político-constitucional de la actividad financiera. LEY DE ADMINISTRACION FINANCIERA (LAF) La LAF es el principal cuerpo legal orgánico en materia financiera no tributaria y, en particular, en lo relativo a la actividad presupuestaria. ASPECTOS HISTORICOS Y ESTRUCTURALES DEL DERECHO CONSTITUCIONAL PRESUPUESTARIO: CLAUSULAS EXPRESAS FUNDAMENTALES Hay en el texto constitucional un artículo indudablemente central, el cuarto o “clausula financiera”, que todavía conserva su redacción histórica y que expresa la clara voluntad constitucional de vincular ingresos y gastos públicos: “El gobierno federal provee a los gastos de la Nación con fondos del Tesoro nacional formado del producto de derechos de importación y exportación, del de la venta o locación de tierras de propiedad nacional, de la renta de Correos, de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General, y de los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación, o para empresas de utilidad nacional”. El segundo artículo fundamental en la materia es el 75, que al enumerar las atribuciones del Poder Legislativo federal incluye, en su inc. 8°, la referencia a la potestad presupuestaria. Es así que corresponde al Congreso de la Nación: “Fijar anualmente , conforme a las pautas establecidas en el párr. 3 del inc. 2° de este artículo, el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, sobre la base del programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión”.
Los principios constitucionales tributarios serian: Equidad (art. 4°, CN) Solidaridad (base de la progresividad tributaria) Igualdad (art. 16, CN) Los principios constitucionales tributarios y presupuestarios se sostienen una fuente común, que no es otra que el derecho constitucional financiero o constitución financiera o régimen constitucional del Tesoro. La cláusula financiera es el art. 4° y la presupuestaria el art. 75 inc. 8°. LA FORMA FEDERAL Hay rasgos estructurales que plasman de manera peculiar la forma federal del Estado. a) El principio de suficiencia financiera i. Según este principio general, los recursos financieros que dispone una unidad política, y en general, cualquier órgano estatal, deben ser suficientes para sostener los gastos públicos ligados a las funciones jurídicas que el propio orden jurídico le impone a aquel órgano o unidad política. ii. La suficiencia es una exigencia cuyo objetivo consiste en asegurar la coherencia entre las normas que regulan los fines de las autoridades públicas y las normas que establecen los medios para que dichas autoridades actúen. iii. Los recursos que se les debe asignar y/o reconocer a cada órgano de la estructura institucional del Estado debe ser suficiente para respaldar los gastos que demande su actividad, fijada por el propio orden jurídico. b) La autonomía presupuestaria del gobierno federal y de las provincias ( implica el manejo no condicionado de sus ingresos según el doble orden de gobierno ) c) La estructura jerárquica del orden jurídico d) La ley convenio de coparticipación y el federalismo de concertación ( al gobierno federal se le otorga de forma exclusiva la potestad para crear derechos de importación y exportación: art. 75, inc. 1° y art. 9°; y para emitir moneda: arts. 75 , incs. 6° y 11, y 126.
i. El régimen de transferencias tributarias exige, para asegurar la autonomía financiera de las provincias, resguardar al máximo su autonomía presupuestaria. O dicho en un vocabulario afín a la regulación tributaria argentina y a su textura política: si las provincias dependen sustancialmente para financiarse de recursos provenientes de la coparticipación (ingresos por transferencias tributarias de parte del gobierno central), entonces se potencia la importancia de la autonomía presupuestaria, que de esa manera se convierte en uno de los factores decisivos de la autonomía financiera como tal. e) Principios sustanciales de derechos humanos f) Unidad mínima de ordenamiento g) Primacía federal h) Régimen financiero municipal ENUMERACION DE LOS PRINCIPIOS SUSTANCIALES Los referidos principios están enunciados en el significativo párr. 3° del inc. 2° del art. 75 que establece que: “La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”. Como ya se destacó, a estas pautas remite el inc. 8° del art. 75, de forma que los principios que la Constitución expresa respecto de la ley convenio de coparticipación son los mismos que los que rigen la Ley de Presupuesto en el ámbito federal. Los principios en cuestión son los siguientes: a) Proporcionalidad; b) Equidad; c) Solidaridad, e d) Igualdad.
obligación constitucional de apoyarla financieramente para que pueda cumplir con sus cometidos constitucionales. Hay al menos tres técnicas que la Constitución prevé para plasmar dicha solidaridad financiera: a) La ley convenio de coparticipación; b) Los subsidios del Tesoro Nacional, y c) La nueva cláusula del progreso. La equidad financiera se aplica, según la Constitución histórica, a las contribuciones, es decir a los tributos (art. 4°) y, de acuerdo con el texto actual, a la ley convenio de coparticipación (art. 75, inc. 8°). La equidad es el principio estructural de la suficiencia visto desde la óptica del sistema de los derechos humanos. La clave de la igualdad pasa por el sistema de los derechos humanos. El hecho de habitar en diferentes lugares del territorio no debe conducir a un desigual ejercicio de los derechos. EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY De acuerdo con el principio de reserva de ley aplicado a nuestra materia, el Congreso tiene a su cargo la potestad financiera del Estado. Esto significa que tiene la responsabilidad de asegurar el financiamiento y, luego, el funcionamiento del Estado. Todas las decisiones fundamentales relativas a la actividad financiera están en manos del Congreso, atribuciones exclusivas de competencia que resalta su unidad constitucional. Según los términos de la cláusula financiera contenida en el art. 4°, que siempre es la clave del sistema constitucional, las decisiones sobre la formación y el empleo del Tesoro están a cargo del Congreso. La extensión que debe tener la Ley de Presupuesto para respetar genuinamente el principio de reserva legal (la tipicidad) deriva de sus propios fundamentos políticos y es esencial para su realidad práctica. También debe ser cierta o típica, y por ello debe contener todos los elementos estructurales o sustanciales de la decisión, tal como sucede en materia tributaria, más allá de las singularidades de cada materia. En concreto, la certeza exige que la Ley de Presupuesto sea: a) Única; b) Universal;
c) General, y d) Especifica. Según la lectura de la Constitución que aquí se propone, una única ley ( unicidad ) debe contener, de forma separada ( universalidad ), un cálculo de todos los recursos y la autorización de todos los gastos de todos los poderes y órganos públicos ( generalidad ), especificando las cantidades y finalidades de aquellos gastos ( especificación cuantitativa y cualitativa ). LA VIDA DE LA LEY DE PRESUPUESTO Está comprendida por una serie de tareas jurídicas, que van delineando etapas sucesivas de actuaciones públicas: a) Preparación del proyecto de la ley; b) Aprobación de la ley; c) Ejecución de la ley; d) Modificación de la ley durante su ejecución, y e) Control de la ejecución. La reglamentación de la Ley en el art. 30 de la LAF, es: “Una vez promulgada la Ley de Presupuesto General, el Poder Ejecutivo nacional decretará la distribución administrativa del presupuesto de gastos. La distribución administrativa del presupuesto de gastos consistirá en la presentación desagregada hasta el último nivel previsto en los clasificadores y categorías de programación utilizadas, de los créditos y realizaciones contenidas en la Ley de Presupuesto General”. La distribución presupuestaria funciona como una verdadera reglamentación de la ley. De esta forma, dispuesta en primer lugar la autorización legislativa, el Jefe de Gabinete viene luego, a través de la reglamentación de la ley, a autorizar a cada funcionario en concreto a disponer de los gastos públicos. EL CREDITO Y LA DEUDA PUBLICA El art. 57 de la LAF efectúa una enumeración de diferentes operaciones de crédito publico, aun cuando, como veremos, no todos los casos mencionados se subsumen en la definición dada por la propia Ley de Operación de Crédito Público. A la vez establece que el endeudamiento que resulta de estas operaciones constituye la “deuda pública”.
Una de las finalidades de la Ley de Presupuesto es la de hacer efectivo el conjunto de los derechos humanos, de ahí que ella devenga inconstitucional si no cumple con dicho cometido o si, al desarrollarse, lesiona de alguna manera un derecho fundamental. Dado que la Ley de Presupuesto debe ser una técnica para la realización de los derechos, no debe ser un medio para menoscabarlos. Dado un derecho, no es una razón válida para justificar su lesión la existencia de carencias presupuestarias. Lo contrario implica, de acuerdo con la contundente expresión de la Corte, subvertir el Estado de Derecho. Esta doctrina ha sido mantenida con posterioridad. Vale citar, como ejemplo, el caso “Verbitsky”, donde a raíz de un habeas corpus colectivo la Corte, diez años más tarde y con modificaciones en su composición, volvió a decir lo siguiente, en su considerando 28: “Que en este sentido, si bien resultan atendibles algunas de las razones expuestas por el Poder Ejecutivo provincial , en cuanto a la carencia de recursos económicos para solucionar en el corto plazo los problemas planteados , este Tribunal ya se ha pronunciado sobre el particular indicando que ‘estas dolorosas comprobaciones, que es deber del Tribunal destacar, no encuentran justificativo en las dificultades presupuestarias que se traducen en la falta de infraestructura edilicia, la carencia de recursos humanos, la insuficiencia de formación del personal o las consecuentes excesivas poblaciones penales (…) Las carencias presupuestarias, aunque dignas de tener en cuenta, no pueden justificar transgresiones de este tipo. Privilegiarlas sería tanto como subvertir el Estado de Derecho y dejar de cumplir los principios de la Constitución y los convenios internacionales que comprometen a la Nación frente a la comunidad jurídica internacional, receptados en el texto actual de aquélla (art. 5°, inc. 2° de la Convención americana sobre Derechos Humanos)’ (Fallos 318:2002)”. El principio de razonabilidad , entendido como principio financiero sustantivo, establece lo siguiente: La actividad financiera pública debe ser un medio adecuado para asegurar el ejercicio habitual de los derechos fundamentales. En cuanto a su especificación en materia presupuestaria, él se enuncia en los siguientes términos:
La actividad presupuestaria debe ser un medio adecuado para asegurar el ejercicio habitual de los derechos fundamentales. De acuerdo con su expresión en términos negativos, pero equivalentes: La actividad financiera publica no debe alterar el ejercicio habitual de los derechos fundamentales. Una exposición sistemática del principio requiere, ante todo, precisar tres aspectos de la Constitución, que son los que en definitiva se proyectan sobre la materia financiera: el sistema de los derechos fundamentales; la reglamentación, entendida como un momento en el desarrollo de los derechos y, por último, la razonabilidad como tal, en cuanto vinculo debido entre los derechos y su desarrollo o, más precisamente, entre los diferentes momentos de desarrollo de los derechos: concreción normativa o reglamentación, concreción institucional y ejecución administrativa. EL CICLO VITAL DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Así como hay una vida de la Ley de Presupuesto, hay también una vida jurídico estatal de los derechos. Pueden diferenciarse cinco etapas en la vida de un derecho: su enunciación constitucional que lo convierte en un derecho fundamental; su concreción normativa que desarrolla su contenido; su concreción institucional ; su ejecución administrativa , y su eventual resguardo jurisdiccional. LA ENUNCIACION CONSTITUCIONAL La enunciación constitucional es la positivización del derecho, su pasaje a una inequívoca existencia jurídico-positiva. Es solo a partir de ese momento que se está ante un derecho fundamental. LA CONCRECION NORMATIVA La concreción normativa no es más que la reglamentación de los derechos. Estos, ya enunciados por la Constitución, requieren ser desarrollados. La parquedad de su postulación constitucional exige desplegar su contenido. De acuerdo con el art. 14, CN, corresponde al Congreso reglamentar los derechos. Esto significa que el Poder Legislativo debe tomar las decisiones fundamentales o esenciales. Respecto al resto, a lo “no esencial”, o el pormenor, según el léxico habitual argentino, su fijación corresponde al Poder Ejecutivo mediante el ejercicio de la
Se trata de la acción pública en cuanto puesta en movimiento de las organizaciones y procedimientos administrativos del Estado. Así como las instituciones son un momento decisivo en la vida de los derechos fundamentales, también lo es la acción pública. En otros términos, aquí se ubican conceptualmente las políticas públicas entendidas como las actividades estatales administrativas vinculadas al aseguramiento igual de los derechos fundamentales. EL RESGUARDO JURISDICCIONAL El resguardo jurisdiccional consiste en la actuación de los distintos órganos jurisdiccionales del Estado a fin de evitar o, en su caso, hacer cesar, las eventuales lesiones de los derechos fundamentales. Son la omisión legislativa, la inadecuada reglamentación, la omisión administrativa o su inadecuado accionar las llaves que abren la posibilidad para que intervengan los órganos jurisdiccionales. El accionar de estos últimos, aunque decisivo, es secundario, pues entre la postulación del derecho fundamental y su resguardo jurisdiccional media, o deben mediar, tres pasos: su reglamentación, su concreción institucional y su ejecución administrativa. LA RAZONABILIDAD COMO TAL: ANALISIS DEL ART. 28, CN La enunciación más sencilla de la razonabilidad como principio constitucional es la siguiente: La actividad estatal debe ser un medio adecuado para asegurar el ejercicio habitual de los derechos fundamentales. O de acuerdo a una segunda versión equivalente, expresada en términos negativos, acorde con el vocabulario del art. 28, CN: La actividad estatal no debe alterar el ejercicio habitual de los derechos fundamentales. La razonabilidad también puede expresarse con referencia a la vida de los derechos fundamentales: Todos los momentos de la vida de los derechos fundamentales deben sucederse de manera regular, de forma de asegurar su ejercicio habitual. Así, en síntesis, la lesión del derecho puede originarse:
a) En una reglamentación irrazonable; b) En la omisión de reglamentar; c) En una organización irrazonable; d) En una omisión de organizar; e) En una ejecución irrazonable, o f) En la omisión de ejecutar. TIPOLOGIA DE LAS SITUACIONES PARADIGMATICAS DE LESION
- Una ley, que supedita el ejercicio de un derecho fundamental a asignaciones presupuestarias, que resultan inexistentes o insuficientes ;
- Un acto administrativo, que pone de manifiesto una asignación presupuestaria que resulta inexistente o insuficiente ;
- Una inactividad estatal , que se origina en una asignación presupuestaria inexistente o insuficiente , y
- Una decisión judicial, cuyo cumplimiento se encuentra sujeto a asignaciones presupuestarias, que resultan inexistentes o insuficientes. LOS CASOS “CHOCOBAR” Y “VILLAGRA” La Corte de los años noventa consideró algunos aspectos de la LSP en un fallo decisivo: “Sixto Chocobar”, revelador del ambiente político de la época. De acuerdo con el voto de la mayoría, la Constitución no precisa el significado de “movilidad”, dejándose al legislador especificar el método técnico para concretarla. Es importante destacar la reinterpretación que se efectúa de la tradicional jurisprudencia de la Corte, para la cual hay una identidad entre “movilidad” y “proporcionalidad” (entre el monto de los haberes y de las jubilaciones), a fin de sostener que esa identidad es contingente: “Que los antecedentes relacionados evidencian con sobrada nitidez que los criterios de la ‘razonable adaptación’, de la ‘necesaria relación de proporcionalidad’ y del carácter ‘sustitutivo’ del haber jubilatorio, fueron enunciados por el tribunal solo a partir de la inteligencia de textos legales que reglamentaron la garantía constitucional de movilidad de las prestaciones, sobre la base de las circunstancias que fueron consideradas - en su época- por el legislador, dando a un sistema que juzgó como razonable y apropiado el propósito buscado”.
“Que el tribunal no puede prescindir de toda consideración del tema que plantea la recurrente acerca de que la solución del fallo podría producir el colapso del sistema y una grave crisis económica de las finanzas estatales, ya que al estar en juego garantías constitucionales debidamente reconocidas y reguladas por el legislador, las consecuencias patrimoniales por el legislador que se deriven de su reconocimiento deben, pues, presumirse razonablemente sopesadas por la autoridad que mantuvo en vigor las disposiciones legales respectivas, de modo que no es afectando derechos individuales de contenido alimentario en donde ha de encontrarse la solución al problema planteado, sino arbitrando medidas que contemplen en forma equilibrada los intereses controvertidos”. La idea expresada parece ser la siguiente: resulta legítimo que el legislador decida sistematizar los derechos fundamentales por medio de la Ley de Presupuesto. Pero la reglamentación debe permitir el ejercicio medio o normal o habitual de los derechos fundamentales, directiva que se traduce en un mandato equivalente, pero negativo: la reglamentación no debe alterar (o sea: ni aniquilar ni restringir) el ejercicio habitual de los derechos fundamentales, todo ello con la salvedad relativa a las épocas de emergencia, donde resulta legitimo restringir, pero no aniquilar los derechos (o al menos alguno de ellos). Argumentación que conduce al principio financiero sustantivo, aplicado a la materia presupuestaria: “ la actividad presupuestaria debe ser adecuada para asegurar el ejercicio habitual de los derechos fundamentales ” o, de manera equivalente: “la actividad presupuestaria no debe alterar el ejercicio habitual de los derechos fundamentales ”. De acuerdo con lo expuesto aquí, es imprescindible distinguir la condicionalidad presupuestaria de los derechos, entendida como reglamentación legitima por razonable, de la subordinación de los derechos a la decisión presupuestaria, en cuanto expresión de una reglamentación irrazonable y que altera el ejercicio de los derechos fundamentales. A la condición legitima se le contrapone la subordinación anómala. Y, de forma adicional, hay que tener en cuenta que, de hecho, tal vez la Ley de Presupuesto sea el medio por el cual el legislador sistematice los derechos fundamentales.
EL CASO “SANCHEZ”
La renovación de la composición de la Corte se hizo notar en diversos fallos, de enorme relevancia, así el ya mencionado “Vertbisky”, en donde se confirma la sumisión de la legislación presupuestaria al Estado de Derecho ya expresada en el caso “Badin”. En esta nueva serie de fallos hay que computar lo dicho en el caso “Sánchez”, donde la Corte revierte lo expuesto en los años noventa en “Chocobar”. En “Chocobar” se había utilizado la “cláusula de limitación de recursos” para justificar una modificación del derecho interno de carácter regresivo referido al derecho a la seguridad social. La mayoría de la Corte dejó en claro varias pautas interpretativas. En primer lugar, el sentido jurídico de los tratados no es el de limitar los derechos, sino el de promover su plena efectividad. A ello se suma la directiva contenida en la propia Constitución en el art. 75, inc. 23, que impone al Congreso la obligación de legislar en términos positivos. Los tratados internacionales vigentes, lejos de limitar o condicionar dichos principios, obligan a adoptar todas las medidas necesarias para asegurar el progreso y plena efectividad de los derechos humanos. En segundo lugar, se afirma la pauta de no regresividad y la primacía de la norma interna más favorable, de forma que una regla contenida en un tratado no puede venir a acotar una norma interna de mayor protección de un derecho.
