Max Weber: El hombre de la ciencia frente al Estado y la burocracia - Prof. Bacchell, Diapositivas de Teoria del Estado Constitucional

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Teoría de la

administración pública

Unidad

02. Bases teóricas de la actividad

administrativa

Nombre del profesor: Vicente Anaya Cadena

Ciclo 22-

Semana 2

Índice

• Introducción
• Tema 2.1. Max Weber y la sociología político-administrativa
  • 2.1.1 Administración y dominación
  • 2.1.2 Poder político, administración pública y vocación, ética y responsabilidad
  • 2.1.3 Burocracia y elites
• 2.2. Racionalidad social y administración pública.....................................................
  • 2.3 Procesos y necesidades públicas.......................................................................
• Conclusiones..................................................................................................................
• Referencias

2.1. Max Weber y la sociología político-administrativa

Weber inició el estudio sistemático de la burocracia. Desarrolló una serie de observaciones en relación a ella y configuró las condiciones que contribuyen a ella, con conceptos como la economía monetaria, el sistema capitalista, la revolución industrial, etc.

Motivos más personales explican su actitud. Max Weber no dejó jamás de subrayar que la política no tenía nada que hacer en las aulas, repitió continuamente que las virtudes del político son incompatibles con las del hombre de ciencia; pero su preocupación por separar ambas actividades no era más aguda que su conciencia del vínculo que entre ellas existe. No se puede ser al mismo tiempo hombre de acción y hombre de estudio sin atentar contra la dignidad de una y otra profesión, sin faltar a la vocación de ambas. Pero pueden adoptarse actitudes políticas fuera dé la Universidad, y la posesión del saber objetivo, aunque no indispensable, es ciertamente favorable para una acción razonable.

En el pensamiento de Max Weber, las relaciones entre ciencia y política no se caracterizan solamente, como siempre se dice, por la distinción necesaria. La ciencia que él concibe es aquella que es susceptible de servir al hombre de acción, del mismo modo que la actitud de éste difiere en su fin, pero no en su estructura, de la del hombre de ciencia. El hombre de acción es el que, en su coyuntura singular y única, elige en función de sus valores e introduce en la red del determinismo un hecho nuevo. Las consecuencias de la decisión tomada no son rigurosamente previsibles, en la medida en que la coyuntura es única. Sólo hay previsión científica en las sucesiones de acontecimientos que pueden repetirse o, dicho, en otros términos, sólo hay previsión científica respecto de las relaciones derivadas de lo concreto y elevadas a un cierto nivel de generalidad. No es menos cierto, sin embargo, que la decisión razonable exige que se aplique a la coyuntura el conjunto de conocimientos abstractos de que se dispone, no para eliminar el elemento de imprevisible singularidad, sino para reducirlo y aislarlo.

Una ciencia que analice las relaciones de causa y efecto, como Max Weber deseaba para la teoría, es así también la misma que responde a las necesidades del hombre de acción. La teoría de la causalidad histórica basada sobre el cálculo retrospectivo de posibilidades (¿qué habría pasado

si...?) no es otra cosa que la reconstitución aproximada de las deliberaciones que tuvieron o pudieron tener los actores.

Obrar razonablemente es adoptar después de haberlo meditado la decisión que ofrezca más probabilidades de conseguir el fin que se pretende.

Una teoría de la acción es una teoría del riesgo al mismo tiempo que una teoría de la causalidad. El historiador que se interroga sobre la causalidad histórica revive en su espíritu los acontecimientos posibles que los actores consideraron, o hubieran podido considerar, en las deliberaciones que precedieron la acción. La interrogación causal no se aplica solamente a las decisiones reflexivas de uno o varios individuos. La interrogación ¿qué habría sucedido sí? se plantea tanto respecto de acontecimientos que no han sido queridos por nadie (intervención de fenómenos físicos, tempestades, agotamientos de minas de oro, victorias o derrotas en una batalla, etc.) como respecto de las decisiones personales.

El esfuerzo por evitar la ilusión retrospectiva de fatalidad no deja de ser por eso característico del historiador político, del historiador que, interesado en los hombres y sus luchas, quiere salvaguardar, en la resurrección del pasado, la dimensión propia de la acción, es decir, la incertidumbre del futuro, incertidumbre que no podría salvaguardar el historiador sino manteniendo, contra la sanción del hecho, que lo real no estaba escrito de antemano y

Carismática: Entrega extra cotidiana a la santidad, heroísmo o ejemplo de una persona y a las ordenaciones por ella creadas o relevadas.

 Dominación legal con administración burocrática. Todo derecho pactado u otorgado puede ser estatuido de modo racional. Todo derecho según su esencia es un cosmos de reglas abstractas, por lo general estatuidas internacionalmente. El soberano legal típico en tanto que ordena y manda, obedece por su parte al orden impersonal por el que orienta sus disposiciones.

 Dominación Tradicional. Su legitimidad descansa en la santidad de ordenaciones y poderes de mando heredados de tiempos lejanos, "desde tiempo inmemorial. Las relaciones del cuadro administrativo para con el soberano no se determinan por el poder objetivo del cargo sino por la fidelidad personal del servidor.

 Dominación estamental. Es aquella forma de dominación patrimonial en la que determinados poderes de mando y sus correspondientes probabilidades económicas están apropiados por el cuadro administrativo.

 Dominación patrimonial y especialmente la patrimonial-estamental trata a todos los poderes de mando y derechos señoriales económicos a manera de probabilidades económicas apropiadas de un modo privado.

 Dominación carismática. La dominación carismática supone un proceso de comunicación de carácter emotivo.

El cuadro administrativo de los imperantes carismáticos no es ninguna burocracia, y menos que nada una burocracia profesional. Es específicamente irracional en el sentido de ser extraña a toda regla. Subvierte el pasado y es en este sentido específicamente revolucionaria. No conoce ninguna apropiación del poder del mando, al modo de la propiedad de otros bienes, ni por los señores ni por poderes estamentales, sino que es legítima en tanto que el carisma personal rige por su corroboración. Dominación Patrimonial. Se basa en el modelo del señor de

la casa, quien asegura el bienestar de sus miembros y siervos a cambio del servicio y de la lealtad personal de estos, es decir, se basa en una escasa diferenciación entre el orden político y el económico y entre estos y otros órdenes de vida. Sus funcionarios proceden de dependientes personales cuya lealtad es más importante que la competencia específica, y cuyas normas proceden de la tradición y de relaciones de piedad, en los cuales coexisten ámbitos normados por la tradición y de libre arbitrio: el sustento material de los funcionarios se logra a través de prebendas y del usufructo del cargo.

2.1.2 Poder político, administración pública y vocación, ética y

responsabilidad

El político y el científico Max Weber, la política como vocación ¿Qué entendemos por política? Cualquier género de actividad directiva humana. Por política entenderemos solamente la dirección o la influencia sobre la dirección de una asociación política, es decir, en nuestro tiempo de un Estado. Todo estado, está fundado en la violencia, según Trotsky, pero la violencia no es el único medio de que el Estado se vale, pero sí es su medio específico.

La Política significará, pues, la aspiración a participar o a influir en la distribución del poder entre los distintos Estados, o dentro de un mismo Estado, entre los distintos grupos de hombres que lo comparten. Quien hace política aspira al poder; al poder como medio para la consecución de otros fines (idealistas o egoístas) o al poder por el poder. El estado es una dominación de hombres sobre hombres. Los fundamentos de la legitimidad de una denominación son:

1. La costumbre.
2. La autoridad de la gracia personal (carisma).
3. Legitimidad basada en la legalidad.

En el segundo y tercer punto es donde situamos a los políticos por vocación. El estado moderno es una asociación de dominación con carácter institucional que ha tratado, con éxito, de monopolizar dentro de un territorio la violencia física legítima como medio de dominación y que, a este fin, ha

En último término, no hay más que dos pecados mortales en el terreno de la política:

La ausencia de finalidades objetivas. La falta de responsabilidad.

La vanidad es lo que más lleva al político a cometer uno de estos pecados o los dos a la vez. El medio decisivo de la política es la violencia y es posible medir la intensidad de la tensión que desde el punto de vista ético existe entre medios y fines. La singularidad de todos los problemas éticos de la política está determinada sola y exclusivamente por su medio específico, la violencia legítima en manos de las asociaciones humanas. La ciencia como vocación.

Toda persona que se crea llamado a la profesión académica debe tener conciencia clara de que la tarea que le aguarda tiene una doble vertiente: no le bastará con estar cualificado como sabio, sino que ha de estarlo también como profesor y estas dos cualidades no se implican recíprocamente ni muchísimo menos.

En la actualidad la situación interior de la vocación científica está condicionada, en primer lugar, por el hecho de que la ciencia ha entrado en un estadio de especialización antes desconocido y en el que se va a mantener para siempre.

En el campo de la ciencia sólo tiene personalidad quién está pura y simplemente al servicio de una causa. El trabajo científico está sometido a un destino que lo distingue profundamente del trabajo artístico. El trabajo científico está inmerso en la corriente del progreso, mientras que, en el terreno del arte, por el contrario, no cabe hablar de progreso en este sentido.

Todo logro en este sentido implica nuevas cuestiones y ha de ser superado y ha de envejecer. Entonces ¿Cuál es el sentido de la Ciencia?

En primer lugar: la ciencia proporciona conocimientos sobre la técnica que sirve para dominar la vida.

En segundo lugar: la ciencia proporciona métodos para pensar, instrumentos y disciplina para hacerlo. En tercer lugar: claridad, la ciencia puede hacer en aras de la claridad (aportación que marca también sus límites), que tal postura práctica deriva lógica y honradamente, según su propio sentido, de tal visión del mundo, pero no de tales otras.

Las ciencias sociales están infinitamente más amenazadas por los totalitarismos que las ciencias naturales. Los tiranos tienen necesidad de estas últimas para acumular medios de poder; sus intervenciones encuentran un límite en la preocupación por la eficacia. Se obliga a los físicos a declararse entusiastas del materialismo dialéctico, pero no se les dictan sus ecuaciones. En último término, se tiene sumo interés en el desarrollo de la física nuclear. Nada impide, por el contrario, aceptar como verdades definitivas las teorías marxistas de la plusvalía y del salario e imponerlas como tales; eso no produce un daño irreparable para la planificación concreta. Como quiera que la ortodoxia no es nociva, al menos directamente, para la eficacia de la gestión, se convierte en un instrumento de la unanimidad artificial que los despotismos tienen por garantía de estabilidad. 1

2.1.3 Burocracia y elites

Antecedentes

Dentro del problema de la burocracia, del cual el problema del Estado constituye un paralelo aproximado, se concentra buena parte de esa relación entre individuo y sociedad entre hombre y hombre, que ahora se ha convertido en moda calificar de” alienación”.

El término sugiere el dominio del” bureau”, del aparato, de algo impersonal y hostil que ha adquirido vida y poder sobre los seres humanos. En el lenguaje diario, también hablamos de los burócratas sin alma refiriéndonos a los hombres que integran ese mecanismo. Los seres humanos que gobiernan el

(^1) Max Weber: El político y el científico; Introducción de Raymond Aron, El Libro de Bolsillo Alianza Editorial Madrid

intermedios, se dan tradicionalmente dos enfoques básicos sobre la cuestión de la burocracia y el Estado: el burocrático y el anarquista. Recordarán ustedes que a los Webs (redes) les gustaba dividir la gente en aquellos que apreciaban los problemas políticos desde un punto de vista burocrático, o anarquista. Lo cual es, desde luego, una simplificación, aunque sin embargo hay razones que abonan esta división. El enfoque burocrático ha tenido sus grandes filósofos, sus grandes profetas y sus sociólogos célebres. Con toda probabilidad el mayor apologista filosófico del Estado fue Hegel, así como el mayor apologista sociológico del Estado fue Max Weber.

No cabe duda de que la vieja Prusia fue el paraíso de la burocracia y que, por consiguiente, no es algo puramente accidental el que los mayores apologistas del Estado y la burocracia procedieran de Prusia. De hecho, Hegel y Weber, cada cual, a su manera y a niveles distintos de pensamiento teórico, son los metafísicos de la burocracia prusiana que generalizan partiendo de la experiencia de dicha burocracia prusiana y proyectan esa experiencia sobre la escena de la historia mundial. Por tanto, es necesario tener presente los postulados básicos de esta escuela de pensamiento. Para Hegel el Estado y la burocracia eran ambos el reflejo y la realidad de la idea moral, esto es, el reflejo y la realidad de la razón suprema, la realidad del Weltgeist , la manifestación de Dios en la historia. Max Weber, que en cierto modo es un descendiente, un nieto de Hegel (un nieto pigmeo quizás) incluyó la misma idea en el catálogo típicamente prusiano de las virtudes de la burocracia.

“Precisión, rapidez, claridad, conocimiento del expediente, continuidad, reserva, unidad, subordinación estricta, reducción de fricciones y de costos materiales y personales, esas se consiguen al punto óptimo en la administración estrictamente burocrática, especialmente en su forma monocrática... la burocracia se atiene también al principio sine ira ac studio ”.

Acaso esas palabras no pudieran escribirse más que en Prusia. Naturalmente, esta lista de virtudes puede muy fácilmente anularse con una lista semejante de vicios. Pero lo más sorprendente y, en cierto sentido, inquietante, es, a mi entender que Max Weber se le ha convertido recientemente en el faro intelectual de gran parte de la sociología occidental.

Probablemente nadie haya estudiado tan profundamente como Max Weber las minucias de la burocracia. Es cierto que confeccionó un catálogo con las distintas peculiaridades de su desarrollo, pero no logró entender plenamente su significado. Todos sabemos el rasgo característico de esa vieja escuela alemana, la sedicente escuela histórica del derecho, que podía elaborar sobre un asunto cualquiera la industria burocrática incluida, un volumen tras otro, pero que en raras ocasiones sabía observar el curso principal de su desarrollo.

En el otro extremo tenemos la concepción anarquista de la burocracia y del Estado, con sus representantes más ilustres, Proudhon, Bakunin y Kropotkin y con sus varias corrientes secundarias, liberal y anarco-liberales de distintos matices. Bien, cuando se mira de cerca a esta escuela se ve que representa la rebelión intelectual de la vieja Francia de la burguesía y de la vieja Rusia de los mujiks, contra sus burocracias. Esta escuela de pensamiento se especializa, por descontado, en elaborar catálogos de los vicios burocráticos. El Estado y la burocracia se consideran los eternos usurpadores de la historia. El Estado y la burocracia se consideran como la encarnación misma de todo mal de la sociedad, el mal que no puede erradicarse más que mediante la abolición del Estado y la destrucción de toda burocracia.

Cuando Kropotkin deseaba mostrar la profundidad de la corrupción moral de la Revolución francesa, explicaba cómo Robespierre, Danton, los jacobinos, y los hebertistas se pasaron de revolucionarios a hombres de Estado. A sus ojos, lo que viciaba la revolución era la burocracia y el Estado.

En realidad, cada uno de esos enfoques encierra una parte de verdad porque en la práctica el Estado y la burocracia han sido los Jekyll y Hyde de la civilización humana. Tanto uno como otra representaban en verdad las virtudes y los vicios de la sociedad humana y su desarrollo histórico en forma más abierta y decidida que ninguna otra institución. Estado y burocracia concentran en sí mismos esta dualidad característica de nuestra civilización: hasta el momento, cada progreso conseguido se ha visto rematado por un retroceso; cada avance obtenido por el hombre ha sido comprado al precio de una regresión; cada despliegue de energía humana creadora ha sido pagado con la mutilación o la atrofia de alguna otra facultad creadora. Considero que esta dualidad se ha puesto claramente de manifiesto en el desarrollo de la burocracia de todos los regímenes sociales y políticos.

que era indigno de un hombre libre privar a otro hombre libre de su libertad. ¡Encomiable instinto! Nos hallamos aquí ante la casi ingenuamente más chocante expresión de la dependencia del burócrata respecto del dueño de la propiedad: el burócrata es el esclavo porque la burocracia es la esclava de la clase poseedora.

Dentro del orden feudal, la burocracia se halla más o menos eclipsada debido a que los administradores, o proceden directamente de la clase feudal, o son absorbidos por esa clase. La jerarquía social está, por así decir, “incrustada” en el orden feudal, y no hay necesidad de una máquina jerárquica especial para dirigir los asuntos públicos y disciplinar a las masas desprovistas de propiedad.

Luego, mucho después, la burocracia adquiere un status mucho más respetable y sus agentes se convierten en” libres” asalariados de los dueños de la propiedad. A continuación, pretende alzarse por encima de las clases poseedoras y ciertamente de todas las clases sociales. Y en algunos aspectos y hasta cierto punto, la burocracia consigue en verdad este supremo status. La gran separación entre la maquinaria del Estado y las demás clases aparece, naturalmente, con el capitalismo, en donde ya no existe la primitiva jerarquía y dependencia del hombre respecto del otro hombre claramente delimitado, tan característica de la sociedad feudal. “Todos los hombres son iguales”: la ficción burguesa de la igualdad ante la ley hace esencial que deba funcionar un aparato de poder, una maquinaria estatal organizada con arreglo a una estricta jerarquía. Al igual que la jerarquía del poder económico sobre el mercado, la burocracia, en cuanto jerarquía política, debería ver que la sociedad no presenta la apariencia de igualdad que oficialmente pretende tener en tanta estima. Surge ahí una jerarquía de órdenes, intereses, capas administrativas, que perpetúan la ficción de la igualdad, y no obstante refuerzan la desigualdad.

¿Qué es lo que caracteriza a la burocracia en este estadio? En primer término, la estructura jerárquica; a continuación, el carácter aparentemente autosuficiente del aparato de poder incluido en ella. El enorme alcance, extensión y complejidad de nuestra vida social, se nos dice, hacen cada vez más difícil la dirección de la sociedad; sólo diestros especialistas que poseen los secretos de la administración son capaces de desempeñar las funciones organizativas. No, en verdad no nos hallamos muy lejos todavía del tiempo en que el sacerdote egipcio custodiaba los secretos que le conferían poder y permitían que la sociedad creyera que sólo él, el inspirado por la divinidad, podía estar al frente de los asuntos humanos. La arrogante burocracia, con su jerga mixtificadora que en muy gran medida constituye la causa de su prestigio social, no está, al fin y al cabo, demasiado alejada del sacerdocio egipcio y sus mágicos secretos.

Muchas décadas antes de Max Weber, que se sintió tan impresionado por la esotérica sabiduría de la burocracia, Engels veía las cosas bajo un prisma más realista y objetivo:

“El Estado”, dice, “no es en modo alguno un poder impuesto a la sociedad desde fuera... Antes bien, es el producto de la sociedad en determinado estadio de desarrollo. Es el reconocimiento de que esta sociedad se halla inmersa en una contradicción para ella insoluble, de que ha llegado a dividirse en contradicciones irreconciliables... A fin de que... las clases con intereses económicos opuestos no se desgasten a sí mismas ni a la sociedad en estéril lucha, se ha hecho necesario un poder que se sitúe en apariencia por encima de la sociedad, que domine el conflicto y lo mantenga dentro de los límites del ‘orden’. Ese poder, que surge de la sociedad, pero que se sitúa por encima de ella y se vuelve cada vez más ajeno a ella, es el Estado”.

empleado del Estado era un recaudador del campo, o un señor feudal, o un auxiliar del señor feudal, el burócrata todavía no era burócrata. El recaudador del siglo dieciséis, diecisiete o dieciocho tenía algo de empresario; o era un sirviente del señor feudal o miembro de su séquito. La configuración de la burocracia como grupo distinto sólo se hizo posible con la extensión y universalización de una economía monetaria, en la que cada empleado de Estado recibe su salario diariamente.

El crecimiento de la burocracia halló un nuevo estímulo en la desaparición de los particularismos feudales y en la formación de un mercado a escala nacional. La burocracia nacional sólo podía hacer su aparición sobre la base de un mercado nacional. En sí mismas, esas causas económicas generales del crecimiento de la burocracia sólo aclaran cómo se hizo posible la burocracia en su forma moderna, pero no alcanzan a explicar por qué se ha desarrollado y por qué ha adquirido su importancia política bajo determinadas circunstancias históricas. Para hallar una respuesta a esas cuestiones no hay que buscarla en cambios económicos, sino en estructuras socio-políticas. Así, por ejemplo, tenemos el caso curioso de que Inglaterra, el país del capitalismo clásico, fue el menos burocrático de todos los países capitalistas, mientras Alemania, el país capitalista subdesarrollado hasta el último cuarto del siglo diecinueve, fue el más burocratizado. Francia, que ocupaba una posición intermedia, ocupaba asimismo una posición intermedia respecto al poderío de la burocracia dentro de la vida política. Si hubiese que buscar ciertas reglas generales acerca del ascenso y declive de la influencia burocrática en la sociedad capitalista, nos encontraríamos con que el poder político de la burocracia bajo el capitalismo ha estado siempre en proporción inversa a la madurez, el vigor y la capacidad para la autonomía de los estratos que constituyen una sociedad burguesa dada.

Por otra parte, cuando en las sociedades burguesas altamente desarrolladas las luchas sociales han llegado a una especie de callejón sin salida, cuando las clases contendientes han cejado como si se sintiesen postradas tras una serie de luchas sociales y políticas agotadoras, la jefatura política pasa entonces casi automáticamente a manos de una burocracia.

En tales situaciones la burocracia no sólo se constituye en el aparato regulador del funcionamiento del Estado, sino también en el poder que impone su voluntad política a la sociedad. La verdadera cuna de la burocracia moderna fue, por supuesto, la monarquía absoluta preburguesa los Tudor en este país, los Borbones en Francia y los Hohenzollern en Prusia, la

monarquía que mantenía el precario equilibrio entre un feudalismo decadente y un capitalismo en ascenso. El feudalismo era ya demasiado débil para mantener su supremacía, el capitalismo todavía era demasiado débil para imponer su dominio; una estasis en la lucha de clases, como se produjo entre el feudalismo y el capitalismo, permitió actuar a la monarquía absoluta como mediador entre los dos campos opuestos.

Cuanto más fuerte era la oposición entre los intereses feudales y burgueses y más irresolubles el conflicto entre ambos, más campo se abría allí a la burocracia de la monarquía absoluta para desempeñar el papel de árbitro. Dicho sea de paso, Inglaterra (y asimismo los Estados Unidos), fue el menos burocrático de los países capitalistas precisamente porque muy pronto, históricamente, ese antagonismo entre feudales y capitalistas quedó resuelto con la fusión gradual de los intereses feudales y capitalistas. Los notables feudo-burgueses, las grandes familias aristocráticas inglesas, asumieron algunas de las funciones que en el Continente desempeñaba la burocracia.

En cierto sentido, los elementos feudales aburguesados administraron el Estado sin convertirse en un grupo social distinto e independiente. También la historia de los Estados Unidos se vio libre de esa rivalidad entre intereses feudales y capitalistas, rivalidad que sirvió de estímulo para el crecimiento de la burocracia.

Un caso completamente distinto y particular lo constituyó Rusia, donde el gran poder del Estado y la burocracia dimanaban del subdesarrollo de ambos estratos sociales: ni el elemento feudal ni la burguesía fueron nunca suficientemente fuertes para dirigir los asuntos del Estado. Fue el Estado quien, cual el demiurgo, creaba las clases sociales, unas veces influyendo en su formación y expansión, otras veces interponiéndose en su camino y desbaratándolas. De esta forma su burocracia no sólo se erigió en árbitro, sino también en manipulador de todas las clases sociales.

Si hubiere de dar un subtítulo a mis observaciones posteriores, probablemente fuese uno muy general: sobre la burocracia y la revolución. Llegados a este punto, me gustaría aclarar alguna confusión, y temo que en el curso de ello chocaré con varias de las escuelas históricas existentes. Como ello es algo inevitable, ¿fue la revolución puritana inglesa una revolución burguesa? ¿Fue la gran revolución francesa de carácter burgués? Al frente de los batallones sublevados no había banqueros,