Apostila direito administrativo, Notas de estudo de Direito Administrativo

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DIREITO ADMINISTRATIVO

ÍNDICE

• 1– Noções Gerais de Direito Administrativo
  • 1.1– Conceito
  • 1.2 – Fontes do Direito Administrativo
  • 1.3 - Regime Jurídico Administrativo
  • 1.4 - Princípios Constitucionais da Administração Pública
  • 1.5 - Princípios Infraconstitucionais da Administração Pública
• 2. ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
  • 2.1. Introdução
  • 2.2. Administração Pública Direta
  • 2.3. Administração Pública Indireta
  • 2.4. Entidades Paraestatais
  • 2.5. Agências da Administração Pública..................................................................................
  • 2.6. Agentes Delegados ou Delegatários de Serviços Públicos
• 3. REGIME CONSTITUCIONAL DO AGENTE PÚBLICO
  • 3.1. Agentes Públicos
  • 3.2.Cargos Públicos
  • 3.3.Função de Confiança ou Função Comissionada
  • 3.4.Regimes Jurídicos
  • 3.5.Comentários aos Artigos 37 a 41 da CF/88
• 4. ATOS ADMINISTRATIVOS........................................................................................................
  • 4.1. Introdução
  • 4.2. Conceito
  • 4.3. Requisitos
    • 4.3.1. Competência
    • 4.3.2. Forma
    • 4.3.3. Objeto........................................................................................................................
    • 4.3.4. Motivo
    • 4.3.5. Finalidade
  • 4.4. Atributos Do Ato Administrativo
    • 4.4.1. Presunção De Legitimidade
    • 4.4.2. Imperatividade
    • 4.4.3. Auto-executoriedade
  • 4.5. Mérito Administrativo
  • 4.6. Extinção do Ato Administrativo........................................................................................
    • 4.6.1. Revogação
    • 4.6.2. Anulação
    • 4.6.3. Convalidação
  • 4.7. Espécies De Ato Administrativo
    • 4.7.1. Atos Normativos
    • 4.7.2. Atos Ordinatórios
    • 4.7.3 Atos Negociais
    • 4.7.4. Atos enunciativos
    • 4.7.5 Atos Punitivos
  • 4.8. Classificação dos Atos Administrativos
• 5 - Licitação Pública.
  • 5.1. Conceito
  • 5.2. Legislação Pertinente
  • 5.3. Jurisdicionados (art. 1°, § único, da Lei 8.666)
  • 5.4. Finalidade do Procedimento Licitatório
  • 5.5. Princípios da Licitação (art. 3°, da lei 8.666)
  • 5.6. Modalidades Licitatórias (Art. 22 da Lei n.º 8.666/93)
  • 5.7. Tipos de Licitação (Art. 45, §1º)
  • 5.8. Dispensa e Inexecução da Licitação
  • 5.9 – Fases Licitatórias
  • 5.10 - Lei nº 8.666, de 21 de junho de
• 5.11 - Lei nº 10.520, de 17 de julho de
• 6 – Contratos Administrativos...................................................................................................
  • 6.1. Conceito
  • 6.2. Características
  • 6.3. Cláusulas Exorbitantes
    • 6.3.1. Exigência de Garantia
    • 6.3.2. Alteração Unilateral
    • 6.3.3. Rescisão Unilateral
    • 6.3.4. Fiscalização
  • 6.4. Formas de Extinção do Contrato Administrativo
  • 6.5. Inexecução do Contrato Administrativo
  • 7.1 - PODER DE POLÍCIA
  • 7.2 - PODER VINCULADO E PODER DISCRICIONÁRIO
  • 7.3 - PODER HIERÁRQUICO
  • 7.4 - PODER DISCIPLINAR
  • 7.5 - Poder regulamentar
• 8 – Bens Públicos
  • 8.1 Espécies
  • 8.2 Bens do Domínio Público do Estado
  • 8.3 Bens do Domínio Privado do Estado ou Bens Dominicais
  • 8.4 Alienação dos Bens Dominicais
  • 8.5 Transferência de Uso dos Bens Públicos
  • 8.6 Terras Devolutas..............................................................................................................
• Exercícios e Gabaritos

1– Noções Gerais de Direito Administrativo

1.1– Conceito

Segundo Hely Lopes Meirelles “Direito Administrativo é o conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes, as atividades públicas tendentes a realizar, concreta, direta e imediatamente os fins desejados do Estado”.

Na lição de Celso Antônio Bandeira de Mello “Direito Administrativo é o ramo do Direito Público que disciplina o exercício da função administrativa”.

Maria Sylvia Di Pietro “ Direito Administrativo é o ramo do direito público que tem por objeto órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública”.

O conceito de Direito Administrativo pode ser elaborado de várias maneiras distintas, dependendo da conotação do autor da obra a ser enfocada, ou seja, de acordo com as informações e o mecanismo didático escolhido pelo doutrinador, mas, sempre há de ser destacada as seguintes características do conceito de Direito Administrativo :

A – pertence ao ramo do Direito Público , ou seja, está submetido, principalmente, à regras de caráter público (tal qual o Direito Constitucional e o Tributário);

B – é considerado como direito não codificado , pois, não pode ser reunido em uma única lei e sim em várias leis específicas, chamadas de legislações esparsas (ex. Lei de Licitações, Lei de Improbidade Administrativa, Lei de Processo Administrativo Federal);

• O Costume , que no Direito Administrativo brasileiro, exerce ainda influência, em razão da deficiência da legislação, podendo ser representado pela praxe administrativa (atos rotineiros e repetitivos).

1.3 - Regime Jurídico Administrativo

A expressão Regime Jurídico Administrativo é utilizada para designar, em sentido amplo, o regime de Direito Público a que está submetida a Administração Pública, ou seja, esta tem que observar normas de caráter público, onde o interesse da coletividade tem que prevalecer como finalidade única dos atos administrativos praticados pelo Administrador Público.

As normas de natureza pública podem conceder à Administração Pública tanto prerrogativas quanto restrições.

Prerrogativas quando oferece ao Agente Público, dentre outras atribuições, o Poder de Polícia, no qual há a utilização do Poder de Império (poder de coagir o Administrado a aceitar a imposição da vontade do Estado através de uma limitação ao direito subjetivo do particular).

Restrições no que diz respeito à emissão dos atos administrativos, que devem estar sempre vinculados à finalidade pública, sob pena de serem declarados nulos de pleno direito, em virtude da presença de uma ilegalidade que causa um vício insanável na formulação do ato e compromete toda a sua estrutura.

No que diz respeito aos requisitos que compõem o Regime Jurídico Administrativo, também deve ser destacada a Supremacia do Interesse Público sobre o Interesse Privado , onde a Administração Pública coloca-se em pé de desigualdade em face do particular, tendo em vista o fato desta poder impor a sua vontade (que representa o interesse da coletividade) em detrimento da vontade do particular (ex nas desapropriações, onde o interesse público se

sobrepõem ao direito de propriedade assegurado ao particular, ressalvando as indenizações previstas em lei).

Direito Público; Prerrogativas; Restrições; Supremacia do Interesse Público.

1.4 - Princípios Constitucionais da Administração Pública

• Legalidade;
• Impessoalidade;
• Moralidade;
• Publicidade;
• Eficiência.

São considerados Princípios Constitucionais , por estarem localizados no bojo do texto constitucional, e devem ser observados por toda a Administração Pública (Direta e Indireta), todas as Esferas de Governo (Federal, Estadual, Distrital e Municipal) e todos os Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), segundo o caput do art. 37, da C.F./88: a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

“CF/Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:” (grifo nosso)

• Princípio da Legalidade

Regime

Jurídico

O Princípio da Moralidade guarda estreita relação com os costumes adotados pela Administração Pública.

• Princípio da Impessoalidade

O agir da Administração Pública não se confunde com a pessoa física de seu agente , até porque este age com base na lei, tendo esta a característica de ser genérica ( erga ommes – contra todos). Significa que o agir da administração pública não pode prejudicar ou beneficiar o cidadão individualmente considerado. Impõe ao Administrador Público que só pratique o ato para o seu fim legal; e o fim legal é unicamente aquele que atinge o bem da coletividade.

Podemos conceituar o Princípio da Impessoalidade de três maneiras distintas (todos estes conceitos são aceitos pelos examinadores das bancas de concurso público):

Segundo Hely Lopes Meirelles o Princípio da Impessoalidade pode ser considerado como sinônimo do Princípio da Finalidade , em que impõe ao administrador público que só pratique o ato para o seu fim legal; e o fim legal é unicamente aquele que a norma de Direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal. Ainda, como o princípio da finalidade exige que o ato seja praticado sempre com finalidade pública , o administrador fica impedido de buscar outro objetivo ou de praticá-lo no interesse próprio ou de terceiros.

Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello , a impessoalidade se confunde com o conceito do Princípio da Isonomia , no qual fica vedada a prática de ato administrativo sem interesse público ou conveniência para a Administração, visando unicamente a satisfazer interesses privados , por favoritismo ou perseguição dos agentes governamentais, sob forma de desvio de finalidade, configurando senão o próprio princípio da isonomia.

Segundo ainda, outros doutrinadores, a impessoalidade é o fundamento para a Responsabilidade Objetiva do Estado , ou seja, o agir da Administração Pública não se confunde com a pessoa física de seu agente, até porque este age com base na lei.

Significa que o Agente Público é um mero instrumento do Estado na consecução de seus fins , ou seja, ao praticar o ato administrativo, na verdade, o Agente Público executa a vontade do Estado e não sua vontade pessoal. A Responsabilidade Objetiva do Estado está prevista no parágrafo 6°, do art. 37, da CF./88, que diz: “As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de direito público responderão pelos danos que seus agentes, nesta qualidade causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.”.

• Princípio da Publicidade

Diz respeito à imposição legal da divulgação no Órgão Oficial (Diário Oficial da União, Diário do Minas Gerais, Diário Oficial do Município) do ato administrativo , como regra geral, no intuito do conhecimento do conteúdo deste pelo Administrado e início de seus efeitos externos. A publicidade do ato administrativo o torna exeqüível, ou seja, passível de ser exigido pela Administração Pública, a sua observância.

Nem todos os atos administrativos necessitam de divulgação oficial para serem válidos. Existem exceções onde esta publicidade será dispensada, conforme previsto no art. 5°, inciso LX, da C.F./88, como nos casos de:

assuntos de segurança nacional;
investigações policiais;
interesse superior da Administração Pública.

• Ampla Defesa e Contraditório;
• Indisponibilidade ou Poder-dever;
• Autotutela;
• Segurança Jurídica;

A – Supremacia do Interesse Público

Segundo este princípio, o interesse público deve prevalecer sobre o interesse privado ou individual, isto ocorre devido ao fato do Estado defender o interesse da coletividade quando pratica os atos administrativos e não apenas o interesse de um único administrado. A Supremacia do Interesse Público não prejudica a possibilidade de pagamento das indenizações devidas em virtude de lei ao particular. Como exemplo podemos mencionar o caso da desapropriação de um bem imóvel pertencente a um particular para a construção de um hospital público, neste caso a lei prevê o pagamento de uma indenização por parte do Estado. O Princípio da Supremacia do Interesse Público coloca o particular em pé de desigualdade com o Poder Público , isto se deve ao fato do ato administrativo ter sempre como finalidade atender o interesse da coletividade.

B – Presunção de Legitimidade

Também chamado por alguns autores de Presunção de legalidade, partimos do pressuposto que os atos administrativos praticados pelo Estado ao serem emitidos devem estar de acordo com a lei vigente, mas, nem sempre é esta a realidade dos fatos, pois, em muitas hipóteses o que temos são atos administrativos praticados em desacordo os seus requisitos de formação e validade. Sendo assim, podemos afirmar, que a presunção de legitimidade do ato administrativo é apenas relativa , isto porque a lei nos permite provar o contrário, ou seja, provar que a Administração Pública não praticou o ato da maneira devida causando assim uma ilegalidade que pode levar à anulação do ato.

O ônus da prova em contrário cabe ao administrado e não à Administração Pública.

C – Continuidade do Serviço Público

Os serviços públicos oferecidos pela Administração Pública à coletividade, devem ser prestados de maneira contínua, sem interrupções, não podendo ser suspensos sem a comunicação prévia das autoridades pertinentes aos administrados. Este princípio limita o direito de greve do servidor público previsto no art. 37, inciso VII, da C.F., mas o assunto ainda aguarda regulamentação legal. Para o militar, há proibição expressa de greve.

D – Princípio da Isonomia ou da Igualdade

Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, o princípio da igualdade impõe à Administração Pública a vedação de qualquer espécie de favoritismo ou desvalia em proveito ou detrimento de alguém. Segundo o autor, “não sendo o interesse público algo sobre que a Administração dispõe a seu talante, mas, pelo contrário, bem de todos e de cada um, já assim consagrado pelos mandamentos legais que o erigiram à categoria de interesse desta classe, impõe-se, como conseqüência, o tratamento impessoal, igualitário ou isonômico que deve o Poder Público dispensar a todos os administrados”.

Vários são os institutos do Direito Administrativo que traduzem a importância desse princípio: licitação (art. 37, XXI, da CF/88), provimento de cargos mediante concurso público (art. 37, II, da CF/88), etc.

Trata-se, portanto, de formalidade essencial para permitir o controle da legalidade dos atos administrativos. Nesse sentido, é forma de salvaguardar os administrados do capricho dos governantes. O que existe na Administração Pública atualmente, é uma orientação, um norte, repassado aos Administradores Públicos na qual os atos administrativos ao serem emitidos, independente da sua natureza, ou seja, vinculados ou discricionários, devam ser fundamentados, motivados, a fim de se garantir futuros direitos dos administrados e facilitar a prestação de contas inerentes aos Administradores Públicos.

G – Ampla Defesa e Contraditório

O sentido desse princípio, no âmbito da Administração Pública, é o de oferecer aos administrados a garantia de que não serão surpreendidos com restrições à sua liberdade, sem as cautelas preestabelecidas para sua defesa. Tal princípio encontra guarita no art. 5º, inciso LV, da C.F./88 , que diz: “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ele inerentes.”

H – Indisponibilidade ou Poder-dever

A Administração Pública não pode dispor livremente de um patrimônio que não lhe pertence, pois, na verdade, os bens públicos pertencem a toda a coletividade, sendo o Estado apenas o seu gestor, exercendo a tutela destes. Quando o Administrador Público deixa de praticar um ato administrativo previsto em lei, ele poderá ser punido pela omissão, pois, tinha não só o poder, mas, também o dever da prática do ato.

I – Autotutela

O Estado tem o dever de fiscalizar a emissão dos seus atos administrativos , para isto, conta com um mecanismo que possui três espécies de controle: a anulação, a revogação e a convalidação dos atos administrativos. Na anulação do ato administrativo, este se faz em virtude da existência de uma ilegalidade , uma ilicitude, ou seja, de um vício insanável , que não pode ser suprido, tendo em vista, a ausência de um requisito fundamental para a formação deste ato (competência, finalidade ou forma); quando a Administração Pública detectar a existência de um ato administrativo passível de ser anulado, este se fará de forma vinculada , obrigatória, por imposição legal. Caso a Administração Pública não anule o seu próprio ato ilícito, caberá ao Poder Judiciário fazê-lo , mediante ação judicial (Mandado de Segurança, Ação Popular, Ação Civil Pública), por provocação do interessado.

Na revogação , a Administração Pública revoga um ato perfeito , mas, não mais conveniente e nem oportuno para esta; trata-se de um ato discricionário , com uma certa margem de poder de opção, escolha, faculdade; somente a própria Administração Pública poderá revogar os seus atos, não recaindo esta possibilidade sobre o Pode Judiciário.

Na convalidação (convalidar é consertar, suprir uma ausência), a Administração Pública pratica um ato Administrativo que contém um vício sanável em um dos seus requisitos de formação do ato (motivo ou objeto), ou seja, comete uma ilicitude passível de ser suprida; a convalidação se faz de forma discricionária ; somente a própria Administração Pública poderá convalidar os seus atos, não recaindo esta possibilidade sobre o Pode Judiciário.

J – Princípio da Segurança Jurídica

Com o passar do tempo e o crescente volume das interações sociais entre os cidadãos e o Estado, os serviços administrativos alcançaram uma demanda tal, que se tornou inevitável a desconcentração e a descentralização destes serviços. Então, essas obrigações foram deslocadas do centro Estatal superlotado para setores periféricos. Para tanto, além da atuação Estatal direta, na prestação dos serviços, feita por meio de Órgãos, o Estado também criou outras pessoas como Entidades ou simplesmente transferiu a particulares o exercício de outras atividades públicas. Estas relações serão objeto do nosso estudo a seguir.

2.2. Administração Pública Direta

Também chamada de Administração Pública Centralizada , existe em todos os níveis das Esferas do Governo, Federal, Estadual, Distrital e Municipal, e em seus poderes, Executivo, Legislativo e Judiciário. É em si, a própria Administração Pública. Na Administração Pública Direta como o próprio nome diz, a atividade administrativa é exercida pelo próprio governo que "atua diretamente por meio dos seus Órgãos, isto é, das unidades que são simples repartições interiores de sua pessoa e que por isto dele não se distinguem". Celso Antônio Bandeira de Mello (2004:130) Estes órgãos são despersonalizados , ou seja, não possuem personalidade jurídica própria , portanto, não são capazes de contrair direitos e obrigações por si próprios. Os Órgãos não passam de simples repartições internas de retribuições, e necessitam de um representante legal (agente público) para constituir a vontade de cada um deles. Trata-se da desconcentração do poder na Administração Pública. Onde há desconcentração administrativa vai haver hierarquia , entre aquele Órgão que está desconcentrando e aquele que recebe a atribuição (exemplo: Delegacias Regionais da Polícia Federal, Varas Judiciais, Comissão de Constituição e Justiça).

Os Órgãos atuam nos quadros vinculados a cada uma das Esferas de Governo. A exemplo temos os Ministérios, Órgãos federais ligados à União; as Secretarias Estaduais, Órgãos estaduais ligados ao estado membro; e as Secretarias Municipais, Órgãos municipais ligados à esfera municipal de poder. Na Administração Pública Direta o Estado é ao mesmo tempo o titular e o executor do serviço público.

2.3. Administração Pública Indireta

Apenas com a Administração Pública Direta, o Estado não seria capaz de administrar todo o território nacional, tanto pela sua extensão quanto pela complexidade e volume das relações sociais existentes entre o administrado (particular) e o Governo. Por isso, houve-se por bem outorgar poderes para outras estruturas (Entidades). A Administração Pública Indireta ou Descentralizada é a atuação estatal de forma indireta na prestação dos serviços públicos que se dá por meio de outras pessoas jurídicas, distintas da própria entidade política. Estas estruturas recebem poderes de gerir áreas da Administração Pública por meio de outorga. A outorga ocorre quando o Estado cria uma entidade (pessoa jurídica) e a ela transfere, por lei, determinado serviço público ou de utilidade pública. Nesta descentralização de poderes não há vinculo hierárquico entre a Administração Central e as Entidades que recebem a titularidade e a execução destes poderes, portanto, as entidades não são subordinadas ao Estado. O que existe na relação entre ambas é um poder chamado de Controle com atribuições de fiscalização. O Controle é "o poder que a Administração Central tem de influir sobre a pessoa descentralizada”. Assim, enquanto os poderes do hierarca são presumidos, os do controlador só existem quando previstos em lei e se manifestam apenas em relação aos atos nela indicados". Celso Antônio Bandeira de Mello (2004:141) Estas Entidades são personalizadas , portanto, possuem vontade e capacidade de exercer direitos e contrair obrigações por si próprios. São elas: Autarquias, Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista e Fundações Públicas.