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CENTRO UNIVERSITÁRIO SANTO AGOSTINHO – UNIFSA
COORDENAÇÃO DE CURSO DE DIREITO
DISCIPLINA: DIREITO TRIBUTÁRIO
PROFESSORA Ma.: WIRNA MARIA ALVES DA SILVA TURMA: 09T6B MATERIAL DE APOIO – UNIDADE DE APRENDIZAGEM 1 A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO
1. CONCEITO DA ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO: A atividade financeira do Estado é representada pelas ações que o Estado desempenha objetivando à obtenção dos recursos necessários ao seu sustento e a respectiva realização de gastos voltados a execução das necessidades públicas. Essa atividade financeira do Estado depende de três elementos essenciais: (i) a elaboração do orçamento público , como peça delimitadora das receitas e despesas públicas, inerentes a um certo período; Ex: LDO (ii)as formas, condições e limites de obtenção de receitas para fazer frente às despesas fixadas; (iii) as formas, condições e limites de gasto do dinheiro público, bem como, os métodos de aplicação e dispêndio das respectivas despesas públicas. A atividade financeira do Estado pode ser analisada em dois períodos específicos em relação a sua atividade financeira: o período CLÁSSICO e o período MODERNO.
- PERÍODO CLASSICO: Este período estava ligado ao ESTADO LIBERAL dos séculos XVIII e XIX e caracterizou-se pelo PRINCÍPIO DO NÃO INTERVENCIONISMO do Estado no mundo econômico. Neste período observou-se o mínimo possível de intervenção do Estado na economia, este regime derrubou o Estado absolutista monarca, sendo influenciado pelo:
- INDIVIDUALISMO FILOSÓFICO (ILUMINISMO) e POLÍTICO (REVOLUÇÃO FRANCESA) do Século XVIII (proteção do indivíduo contra os abusos do Estado, opunha-se ao ABSOLUTISMO MONÁRQUICO; e
- LIBERALISMO ECONÔMICO que pregava o livre comércio e não admitia a intervenção estatal. Sua principal característica era a liberdade econômica com mínima intervenção do Estado. No período CLÁSSICO a atividade financeira do Estado visava somente à obtenção de recursos para custear as despesas públicas. O tributo tinha finalidade fiscal , pois não se intervinha nos domínios econômico e social. 2. PERÍODO MODERNO: Este período começou a ser delineado a partir do final do século XIX com a ampliação das funções estatais decorrente de quatro fatores: a. as fortes oscilações econômicas dos países que passavam rapidamente de grande euforia econômica e financeira para depressão; b. grandes crises econômico-financeiras provocadas pelo crescente desemprego dos períodos de depressão econômica , gerando tensões sociais; c. as grandes descobertas científicas e o efeito de suas aplicações; e d. os efeitos decorrentes da Revolução Industrial e o agravamento das condições materiais dos trabalhadores.
A Revolução Industrial modificou as condições de trabalho fazendo surgir o Direito do Trabalho, pois a partir desse marco histórico verifica-se a necessidade do Estado intervir nas relações trabalhistas , deixando, assim, de ser essencialmente liberal e tornando-se mais intervencionista, sobretudo através da instituição de tributos com finalidade extrafiscal (ou seja, ao mesmo tempo que um tributo visava a obtenção de recursos ele influenciava diretamente a economia) e através da personalização do imposto dando a cada produto um valor específico.
- FINALIDADE DA ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO: O caráter intervencionista do Estado traduz-se na instituição de tributos com finalidade extrafiscal , além da nova visão de personalização do imposto , levando-se em conta a capacidade contributiva dos cidadãos. Diversos tributos são instituídos com finalidade extrafiscal : a. Imposto de Importação (II) e de Imposto de Exportação (IE), que são empregados como instrumentos da política cambial e do comércio exterior (arts. 21 e 26 do CTN); b. Imposto sobre Operações Financeiras - IOF, intervenção na política monetária (art. 65/ CTN); c. contribuições parafiscais interventivas - CIDE (art. 149 da CF/88); d. Imposto Territorial Rural (ITR), visa desestimular a manutenção de grandes propriedade rurais com baixa produtividade; e. Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), progressivo no tempo de acordo como art. 182, § 4º da CF/88); e f. Imposto sobre Produto Industrializado (IPI), de forma secundária, pois poderá ser instituído em função da essencialidade do produto (art. 153, § 3º da CF/88). O Estado desenvolve atividades políticas, policiais, econômicas, sociais, administrativas, financeiras , educacionais, entre outras, cuja finalidade é regular a vida dos seus cidadãos em sociedade, de forma a se alcançar o bem comum. A atividade financeira do Estado está vinculada a satisfação de três necessidades básicas : Prestação de serviços públicos (art. 20 e 175 da CF/88); Exercício regular do poder de polícia (art. 78 do CTN); e Intervenção no domínio econômico. 2.1.Prestação de Serviços Públicos: É a prestação de utilidade ou comodidade material fruível diretamente pelos cidadãos, prestado pelo Estado ou por quem faça suas vezes, sob regime de direito público (Celso Antônio Bandeira de Mello). A CF refere-se aos serviços públicos em vários dispositivos (art. 21, X a XIII, XV, XXII e XXIII). O art. 175 da CF/88 prescreve que cabe ao poder público a prestação de serviços público, na forma da lei, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão, sempre por meio de licitação. Os tributos instituídos pelos Estados são compulsórios, ou seja, obrigatórios, pois não podemos escolher qual o tributo que iremos pagar. 2.2. Exercício do Poder de Polícia: O art. 78 do CTN dispõe sobre o poder de polícia, como sendo a “atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão do interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização de Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos”. O § único prescreve que “considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos
matéria jurídica, por razões meramente didáticas , por si só, não basta para a caracterização de sua autonomia. De igual modo, a doutrina , representada por obras especializadas e a jurisprudência específica, de forma isolada, não são suficientes para a determinação da autonomia de um determinado ramo do Direito. É bem verdade que o Direito Financeiro apresenta os três fatores acima mencionados: jurisprudência própria decorrente de decisões reiteradas dos tribunais superiores, doutrina específica em função de uma coletânea de obras jurídicas e divisão didática aplicada em metodologia de estudo próprio. O que, ponderadamente, caracteriza o Direito Financeiro como ramo autônomo do Direito é a existência de certos princípios jurídicos que lhes são específicos e que não podem ser aplicados a outros ramos do Direito. Com a edição da Lei 4.320/64, que estabelece normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos, o Direito Financeiro sistematizou-se no Brasil. A CF/88 estabeleceu em seu art. 24, competência concorrente , para a União, os Estados e o DF legislarem em matéria de Direito Financeiro e Tributário.
4. PRINCÍPIOS DO DIREITO FINANCEIRO: Para se chegar a esses cinco princípios o critério utilizado é tão somente a atividade financeira do Estado, de forma geral. 4.1 Princípio da Legalidade : Este princípio se traduz pelo fato de que, tanto do ângulo da realização de despesas públicas, quanto se considerando a perspectiva da aprovação do orçamento (receitas e despesas públicas). Assim, quanto ao gasto do dinheiro público , este somente será possível diante de prévia autorização legislativa (lei orçamentária anual). Os dispositivos constitucionais que traduzem tal exigência são: a) o art. 167, II , que determina a proibição de realização de despesas ou assunção de obrigação que extrapolem os créditos orçamentários ou adicionais; b) art. 167, III , que veda operações de crédito que sejam superiores às despesas de capital, salvo expressa autorização do Poder Legislativo, por maioria absoluta, mediante créditos suplementares ou especiais; c) art. 167, V , que estabelece a necessidade de prévia autorização legislativa e a indicação da fonte de financiamento para a abertura de crédito suplementar ; d) art. 167, VI , que proíbe a transposição, remanejamento ou transferência de recursos de uma categoria de programação para outra, ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa; e) art. 167, VIII , que vincula a utilização de recursos do orçamento para suprir necessidades ou cobrir déficits de empresas, fundações e fundos à existência de autorização legislativa específica. É importante destacar que, somente em casos extremos é que seria possível a realização de uma despesa sem a respectiva autorização do Poder Legislativo , como nos casos de abertura de créditos adicionais extraordinários, hipótese de Medida Provisória , nos casos de guerra, comoção interna ou calamidade pública, nos termos do art. 167, § 3º da CF/ 88. O orçamento deve ser aprovado por lei , segundo o que prescreve o art. 48, II da CF/ que prescreve a competência do Congresso Nacional com a sanção do Presidente da república, para dispor sobre o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual. 4.2 Princípio da Economicidade : Este princípio está enunciado no art. 70 da CF e informa os critérios de fiscalização das contas da União e órgãos da administração direta e indireta. Trata- se da exigência relativa à eficiência econômica do gasto público, com o mínimo de recursos possíveis deve-se atingir a máximo de satisfação das necessidades públicas. 4.3 Princípio da Transparência: Os artigos 48 e 49 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) estabelecem os instrumentos pelos quais os cidadãos poderão exercer o controle
das contas públicas, tais como acessibilidade à população dos dados orçamentários e a disponibilização das contas do Chefe do Poder Executivo por todo o exercício financeiro. Participação popular em audiências públicas , acompanhamento eletrônico da execução orçamentária e financeira e adoção de um sistema integrado de administração financeira e controle são mecanismos que permitem aos cidadãos acompanhar a aplicação dos recursos públicos do orçamento. 4.4 Princípio da Publicidade : O princípio da publicidade se traduz divulgação de todos os elementos relacionados a elaboração dos orçamentos públicos. 4.5 Princípio da Responsabilidade Fiscal : Trata-se de assegurar que o gasto público seja realizado dentro de certos limites e de acordo com regras estritas que, se não cumpridas, acarretam sanções aos entes públicos.
5. DESPESAS PÚBLICAS: conceito e necessidades: Durante o período clássico o Estado realizava um mínimo de despesas públicas já que restringia a sua atuação apenas ao desempenho das denominadas atividades essenciais, deixando a maior parte das atividades para o particular, uma vez que esse período se caracterizava pela não-intervenção estatal. Hoje, as despesas públicas aumentaram com o desenvolvimento de atividades econômicas pelo Estado moderno , como por exemplo o combate ao desemprego, pois o Estado atua como órgão de redistribuição da riqueza, concorrendo com a iniciativa privada. As despesas públicas possuem três elementos : a. Natureza política , traduzido pela finalidade de satisfação da necessidade pública pelo Estado , realizada através da execução dos serviços públicos. b. Natureza jurídica , traduzido pela autorização legal dada pelo poder competente, para efetivação da despesa; e c. Natureza econômica , traduzido por um gasto para os cofres públicos e em consumo para os beneficiados; O emprego de recursos financeiros para a consecução de objetivos públicos constitui elemento essencial da despesa pública. Os objetivos públicos se traduzem na realização de obras e na prestação de serviços públicos , donde se conclui que despesa pública pressupõe o dispêndio de dinheiro público. As despesas públicas estão vinculadas as metas governamentais , aprovadas pelo Poder Legislativo e inseridas no ORÇAMENTO PÚBLICO , cuja execução se dá com observância de normas constitucionais e legais pertinentes ( Plano Plurianual e Lei Orçamentária Anual - LOA ). O Estado moderno não mais requisita bens e serviços dos cidadãos e nem exige colaboração gratuita dos mesmos no desempenho das funções públicas (exceto em casos esporádicos como membro de mesas eleitorais e do corpo de júri, entre outras), tornando-se necessário que o Estado gere despesas públicas para tal. A despesa pública tem dois sentidos , científico e orçamentário. O enfoque científico é a soma dos gastos realizado pelo Poder Público para a realização de obras e prestação de serviços públicos. O enfoque orçamentário é a aplicação de certa quantia em dinheiro , por parte da autoridade ou agente público competente, para a execução de determinado fim governamental**.
- CLASSIFICAÇÃO DAS DESPESAS PÚBLICAS 6.1.** Pode-se classificar as despesas públicas quanto a periodicidade : a. Despesas ordinárias visam atender as necessidades públicas estáveis , permanentes e periodicamente previstas no orçamento. b. Despesas extraordinárias visam atender as necessidades públicas acidentais, imprevisíveis e não constantes do orçamento anual, tais como as despesas decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública que por serem urgentes e inadiáveis não podem esperar o processo prévio de autorização legal (art. 167, § 3º/CF).
independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, bem como as dotações para amortização da dívida pública).
7. EXECUÇÃO DAS DESPESAS PÚBLICAS: Nenhuma despesa pública pode ser realizada sem previsão orçamentária. O art. 167, II da CF veda “realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais. A realização de despesas públicas deve observar os princípios constitucionais pertinentes, sendo presidida pelo princípio da legalidade , sob pena do agente público incorrer em crime de responsabilidade. Ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei constitui ato de improbidade administrativa (art. 10, IX da Lei 8.429/92). A primeira providência para realizar uma despesa é fazer a NOTA DE EMPENHO , que é o ato da autoridade competente criar para o Estado obrigação de pagamento pendente de implemento de condição. A segunda etapa na realização de uma despesa é a LIQUIDAÇÃO , que consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito, torna a obrigação assumida pelo Estado líquida e certa. A terceira etapa é a ORDEM DE PAGAMENTO , que é o despacho da autoridade competente determinando o pagamento da despesa assumida. A última etapa consiste no PAGAMENTO , que, uma vez efetivado, em decorrência de regular liquidação da despesa e por ordem da autoridade competente, extingue a obrigação. 8. RECEITAS PÚBLICAS: Receita pública é a entrada de dinheiro nos cofres do estado , integrando o seu patrimônio, sem qualquer tipo de reservas ou condições, para atendimento de suas finalidades. Para auferir o dinheiro necessário às despesas públicas os governos sempre se valeram de uma das seguintes situações: a) extorsões ou doações provenientes de outros povos; b) recolhimento de rendas produzidas pelos bens e empresas estatais ; c) empréstimos compulsórios ; d produção de dinheiro ; e e) exigência coercitiva do pagamento de tributos ou penalidades ; De acordo com a escola financista e segundo o critério de regularidade ou periodicidade as receitas públicas são classificadas em receitas ordinárias e receitas extraordinárias. Receitas públicas ordinárias são aquelas que se originam de uma fonte ordinária de riquezas, sendo periódicas e previsíveis , por comporem permanentemente o orçamento do Estado, os TRIBUTOS são o maior exemplo dessa espécie de receita. Receitas públicas extraordinárias são aquelas eventuais e imprevisíveis que não integram permanentemente o orçamento do Estado: doações , indenizações, heranças vacante e tributos extraordinários ( impostos decorrentes de guerra e empréstimos compulsórios criados para atender despesas extraordinárias, por motivo de calamidade pública ou iminência de guerra). De acordo com a escola alemã e quanto à sua origem as receitas públicas são classificadas em receitas originárias e receitas derivadas. Receitas originárias são aquelas decorrentes da exploração , pelo Estado, da atividade econômica , resultante de sua atuação sob o regime do direito privado. Classificam- se em receitas patrimoniais e receitas industriais, comerciais e de serviço. Receitas derivadas são aquelas que decorrem do constrangimento legal para sua arrecadação ( tributos , penas pecuniárias, confiscos e reparações de guerra). A classificação legal , decorrente da Lei 4.320/64, classifica as receitas públicas em receitas correntes e receitas de capital.
As receitas correntes são aquelas decorrentes do poder de tributar do Estado , da exploração de seu patrimônio e as resultantes de exploração de atividades econômicas (comércio, indústria, agropecuária e serviços). As receitas de capital compreendem as provenientes de realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; de conversão em espécie de bens e direitos ; de recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado destinados a atender a despesas de capital e do superávit do orçamento corrente. Referências: Galvão, Ademir: A Atividade Financeira do Estado e o Sistema Tributário Nacional. https://www.ebah.com.br/content/ABAAAgO3AAA/a-atividade-financeira-estado#
