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Tipologia: Manuais, Projetos, Pesquisas
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Apresentado no I Foro La ino Americano de Gerenciamento de Projetos no Governo. t
Brasília, 6, 7 e 8 de Novembro de 2002. Por Peter Pfeiffer, PMPe Giovana Magalhães, PMP
Paper apresentado no I Foro Latino Americano de Gerenciamento de Projetos no Governo. Brasília, 6, 7 e 8 de Novembro de 2002. Por Peter Pfeiffer, PMP e Giovana Magalhães, PMP
1 O Projeto de Cooperação Técnica Brasil-Alemanha – ProGAU 2 Metodologia de Gerenciamento de Projetos 2.1 Criação do Project Office 2.2 Projeto Demonstrativo 2.3 Ciclo de Vida do Projeto Demonstrativo 3 Experiências nos Municípios 4 Fatores Críticos de Sucesso 5 Conclusões 6 Referências Bibliográficas
1 O Projeto de Cooperação Técnica Brasil-Alemanha - ProGAU
A experiência aqui apresentada tem como contexto institucional o Desenvolvimento Internacional. A Cooperação Técnica Brasil-Alemanha, que já existe há 40 anos, vem atuando nos mais diversos campos com enfoques diferentes, mas sempre com o propósito de contribuir de uma forma ou outra, para o melhoramento das condi- ções de vida das populações menos favorecidas. Para perseguir esta missão difícil e ambiciosa, foram criados estruturas e procedimentos específicos que sempre utili- zam um projeto como empreendimento comum dos dois lados, brasileiro e alemão.
O governo alemão dispõe da empresa pública GTZ (Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit GmbH) para realizar a assistência técnica, enquanto no lado brasileiro, os parceiros podem ser diversos órgão públicos (Ministérios, Se- cretarias Estaduais ou órgãos subordinados) ou organizações de direito privado (p.ex. SEBRAE), mas os projetos compartilhados da cooperação técnica, chamados “projetos de desenvolvimento”, possuem sempre um cunho social.
Os recursos disponíveis na Cooperação Técnica são bastante modestos quando comparados à dimensão dos problemas que o país ainda enfrenta. Portanto, torna- se imprescindível fazer escolhas estratégicas para a aplicação destes recursos, a fim de poder multiplicar os efeitos e promover um desenvolvimento que se sustenta e perpetua além do prazo do projeto.
Assim, foram acordadas entre os dois governos duas áreas prioritárias: Proteção ao Meio Ambiente e Manejo Sustentável dos Recursos Naturais e Desenvolvimento Regional em Áreas Desfavorecidas. Hoje, cada uma destas áreas dispõe de dois programas, dentro dos quais são realizados os projetos, aproximadamente 25 em
giovana.magalhaes@gau.org.br
tais, a grande maioria dos municípios sofre de estrutura e recursos humanos ade- quadamente preparados para enfrentar os problemas. Portanto, o fortalecimento da capacidade gerencial é um componente fundamental do ProGAU, que se realiza através de quatro Linhas de Atuação: Instrumentos de Gestão Ambiental Urbana, Metodologia de Gerenciamento de Projeto, Assistência Técnica e Capacitação.
A linha de Atuação “Instrumentos de Gestão Ambiental Urbana” visa apoiar os muni- cípios parceiros no desenvolvimento e na aplicação de instrumentos que vão além dos tradicionais instrumentos de licenciamento. Trata-se de instrumentos que enfo- cam mais na prevenção e cooperação do que na fiscalização. Exemplos são: parce- rias público - privadas, cooperação intermunicipal e intersetorial, planejamento ambi- ental, mediação de conflitos, entre outros.
A “Assistência Técnica” refere-se ao apoio prestado pelo ProGAU através de know- how nacional ou internacional, oferecendo consultores especializados, por um perí- odo limitado, nos temas técnicos específicos relacionados às áreas: Gestão susten- tável dos resíduos sólidos, uso racional de água e proteção dos recursos hídricos, proteção do solo e revitalização do espaço urbano e transporte urbano e Meio Ambi- ente.
Além disso, todas as atividades de assessoria do projeto GAU serão complementa- das por um programa de “Capacitação” dirigido a pessoas chave da administração municipal e outros atores locais relevantes.
Neste contexto, a Linha de Atuação “Gerenciamento de Projeto” representa um componente essencial, pois são nos projetos que se concretiza a cooperação efetiva entre o ProGAU e os municípios. Portanto, o ProGAU oferece uma metodologia com uma série de instrumentos para elaborar e gerenciar todo o ciclo de vida de um pro- jeto, a fim de contribuir para uma maior eficiência das intervenções municipais.
Capacitação
Assistência Técnica
Gerenciamento de Projeto
Instrumentos GAU
Linhas de Atuação
Transporte Urbano
Resíduos Sólidos
Uso do Solo
Água e Esgoto
Áreas Temáticas
Apoio
2 Metodologia de Gerenciamento de Projetos
A concepção do ProGAU preconiza o trabalho com vários municípios, dando ênfase aos projetos com potencial para produzirem experiências inovadoras e exitosas dentro do tema Gestão Ambiental Urbana. A busca por experiências exitosas é, na realidade, a construção de uma experiência de sucesso e com capacidade de ser reproduzida em outros municípios, entendendo que essas experiências são raramente encontradas de forma avulsa, mas devendo ser promovidas e incentivadas. Dentro deste contexto, surge a necessidade de atuar de forma sistemática na elaboração, planejamento, implementação e finalização dos projetos. Essa forma sistemática de trabalho é definida por uma metodologia de gerenciamento de projetos que seja adequada às características e necessidades do tipo de projeto envolvido.
A metodologia é entendida como “um conjunto de técnicas e processos utilizados para tornar o trabalho de uma organização mais eficiente”. No caso específico, a metodologia de gerenciamento de projetos define processos e uma caixa de ferramentas que são utilizadas nos processos previamente estabelecidos, para que se produzam os resultados esperados. Portanto a metodologia de gerenciamento de projetos é uma parte chave para a obtenção dos objetivos do ProGAU.
2.1 Criação do Project Office
Entre as quatro linhas de atuação, a de Gerenciamento de Projetos é também res- ponsável por produzir a Metodologia de Gerenciamento de Projetos, denominada Metodologia de Gerenciamento de Projetos Demonstrativos (Metodologia GPD). Essa tarefa de elaboração de uma metodologia de gerenciamento ficou com profis- sionais que trabalhavam com boas práticas de gerenciamento de projetos e conhe- ciam as variáveis que envolviam o trabalho com o setor público.
Uma equipe específica foi definida para atuar dando enfoque ao Gerenciamento de Projetos. Apesar da relevância dessa linha de atuação, baseada na sua contribuição para a obtenção dos objetivos do ProGAU e no seu funcionamento “matricial” com as demais linhas e dentro das áreas de atuação, inicialmente teve seu trabalho visto como algo importante. Entre as várias responsabilidades dessa linha de atuação estão:
Elaboração de uma metodologia de gerenciamento de projetos para os proje- tos demonstrativos. Capacitação da equipe ProGAU e consultores contratados na metodologia de gerenciamento de projetos. Capacitação das equipes locais na metodologia de gerenciamento de proje- tos para os projetos demonstrativos. Aplicação e apoio à utilização da metodologia nos projetos demonstrativos pelos membros da equipe ProGAU. Assessoria dos gerentes locais no gerenciamento de projetos demonstrativos pelos membros da equipe ProGAU.
Projeto de Implementação (Deployment Project)
Projeto de Desenvolvimento (Development Project)
Desenvolvimento de novos produtos; Mudanças organizacionais ou sociais.
Construção civil; Instalação de um sistema. Avanço visa redução da incerteza, medido através de indicadores.
Avanço medido por produtos.
Vários ciclos de vida possíveis. Ciclo de vida geralmente como cascata. Estilo de liderança voltado para a aprendizagem.
Estilo de liderança baseado em comando e controle. Sistema de informações menos formal.
Sistema de informações altamente estruturado. Adaptivo e evolutivo, respondendo a mudanças. Dinâmico.
Fechado e orientado para tarefas.
Estático.
Baseado em GITHENS , 2001:38.
Caracterizados como projetos de desenvolvimento, os Projetos Demonstrativos tive- ram uma metodologia desenvolvida especificamente para atender adequadamente suas necessidades de gerenciamento.
Em resumo, um Projeto Demonstrativo:
É uma iniciativa de um órgão ambiental municipal, de preferência em parceria com outros atores locais. Está voltado para solução dos problemas ambientais locais em uma ou mais das quatro áreas temáticas. É inovador, seja em termos tecnológicos ou gerenciais; Visa produzir efeitos demonstrativos e servir de modelo para outros municí- pios e para o Ministério do Meio Ambiente.
Os Projetos Demonstrativos destinam-se a municípios com população urbana supe- rior a 50.000 habitantes, cujos órgãos municipais de meio ambiente ou órgãos afins possuam potenciais projetos demonstrativos, sendo considerada positiva a participa- ção de órgãos estaduais, empresas e ONGs interessadas em parcerias público- privadas e outros atores locais interessados em participar do projeto.
2.3 Ciclo de Vida do Projeto Demonstrativo
Tendo como referências teórico-conceituais o Quadro Lógico ( Logical Framework ) e o PMBOK®Guide , a metodologia de Gerenciamento de Projetos Demonstrativos começou a ser construída com a elaboração de um ciclo de vida dos projetos de- monstrativos.
Segundo o PMBOK®Guide , o ciclo de vida de um projeto é um conjunto de fases seqüenciais que visam melhorar o controle do projeto a partir das necessidades da organização ou das organizações envolvidas e assim, seu gerenciamento. De acordo com as necessidades de controle do ProGAU e dos Projetos Demonstrativos foi elaborado um Ciclo de Vida para os Projetos Demonstrativos, que é composto pelas seguintes fases: Pré-Projeto, Concepção, Planejamento, Implementação, Fi- nalização e Pós-Projeto. Cada uma dessas fases produz vários deliverables , sendo que um deles é a entrega principal da fase e por isso, caracteriza a conclusão da fase. Para melhor entendimento de cada uma das fases do Ciclo de Vida do Projeto Demonstrativo:
Pré-Projeto
A fase pré-projeto pode ou não ser considerada fase de um projeto, dependendo da “idéia” do projeto avançar ou não para a fase de concepção. Esta fase é estabele- cida a partir da demonstração de interesse do município e do encaminhamento de idéias de projetos ao ProGAU. Esse é o primeiro momento em que é prestada uma assessoria na tentativa de identificar iniciativas na área de Gestão Ambiental que possam ter um potencial demonstrativo. O instrumento de grande relevância nesta fase é o Quadro Lógico do projeto, que permite uma análise da lógica da interven- ção, ou seja, da coerência e consistência da idéia e forma do projeto. Um outro ins- trumento é o Roteiro fornecido pelo ProGAU para ajudar a estruturação da proposta. Ao final dessa fase, o município deve encaminhar o roteiro preenchido que contém uma proposta de projeto. Nesta fase há também um primeiro contato direto através de uma visita técnica do ProGAU ao município.
Concepção
Na fase de concepção são investigados mais a fundo os problemas que dão origem à proposta do projeto. É prestada uma assessoria do ProGAU onde se faz uso de oficinas de trabalho para detalhar os problemas e identificar a melhor estratégia do projeto, assim como a forma de conduzi-lo. Entre os vários métodos utilizados nesta fase estão a árvore de problemas e o diagrama causa-efeito numa construção participativa, ou seja, com a participação de membros da equipe e pessoas com o nível de decisão adequado às necessidades do projeto. Ao final da fase, são utiliza- dos dois instrumentos para que haja a aprovação do projeto municipal: a Carta do Projeto ( Project Charter ), onde consta a proposta do projeto de forma detalhada; e a Carta de Adesão, onde o município, através de sua autoridade local, compromete-se a aderir à metodologia de desenvolvimento de projetos demonstrativos. Com o en- caminhamento dos dois documentos ao Conselho Coordenador do ProGAU e ao MMA e respectiva aprovação, o projeto municipal é considerado um Projeto De- monstrativo e passa à fase de planejamento. Para a fase de planejamento, o muni- cípio já deve ter nomeado o gerente ou coordenador do projeto e uma equipe.
Pós - Projeto Pré - Projeto
Finalização Concepção
Implementação Planejamento
Ciclo do Projeto Demonstrativo
Roteiro preenchido
Carta do Projeto
Plano do Projeto
Resultados produzidos
Avaliação
Disseminação Publicação
3 Experiências nos municípios
As experiências práticas de aplicação da metodologia têm aproximadamente 15 me- ses. Estamos com três Projetos Demonstrativos em fase de implementação, um na fase de planejamento e um na concepção. Na fase Pré-Projeto foram realizados contatos com mais de 30 municípios, que resultaram em 22 visitas técnicas até outubro de 2002.
O primeiro PD visa à construção de uma “Rede de Defesa Ambiental” para aumen- tar a eficácia do controle ambiental, atribuição da Secretaria Municipal de Planeja- mento e Meio Ambiente, que se viu incapaz de cumpri-la plenamente atuando da forma como atua. Em lugar de insistir apenas em fortalecer os meios tradicional- mente de fiscalização, pensou-se em envolver uma ampla gama de stakeholders , a fim de investir na comunicação ambiental, na informação dos potenciais poluidores e na prevenção de conflitos e agressões ao meio ambiente.
Embora o projeto Rede seja uma iniciativa da própria Prefeitura, após sua criação, a Rede será uma entidade da sociedade civil, onde haverá a articulação dos stakehol- ders independente da estrutura administrativa municipal, mas com forte inter-rela- ção. Grandes empresas estabelecidas nos municípios, principalmente aquelas que já demonstraram um certo grau de consciência e responsabilidade com relação ao meio ambiente, foram envolvidas na discussão sobre a concepção da Rede e se ofereceram a contribuir para a sua manutenção.
Assim, o controle ambiental deverá tornar-se mais eficaz, baseado nos três pilares setor público, setor privado e sociedade civil. Como efeito demonstrativo, espera-se
obter um modelo organizacional e gerencial que possa ser aplicado em outros muni- cípios com características semelhantes.
O segundo PD atua na mais destacada Área Temática: os resíduos sólidos. No caso específico, o município já havia empenhado esforços próprios na busca de uma solução para o grande volume de resíduos orgânicos que acabaram sobrecarre- gando o aterro sanitário. Além deste problema, estava-se desperdiçando recursos, já que resíduos orgânicos poderiam ser transformados em adubo com um valor tanto ecológico como comercial.
A primeira experiência do município para essa transformação foi exitosa, mas en- controu dificuldades técnicas e gerenciais quando se pensou em ampliar a produ- ção. O ProGAU ofereceu a metodologia de gerenciamento de projeto e assessoria técnica e organizacional na busca de uma solução que possa levar a uma nova planta de produção de adubo que não apenas reduza o volume de resíduos sólidos no seu destino final, tornando o investimento no aterro sanitário mais eficaz, mas também abra uma nova fonte de recursos para a administração municipal, comercia- lizando um produto competitivo em termos de preço e qualidade.
Em municípios com um grande volume de resíduos orgânicos, este modelo poderá contribuir para a solução.
O terceiro PD é um exemplo de cooperação intermunicipal. Os instrumentos conhe- cidos para tal é o Consórcio Intermunicipal e, em caso de uma bacia hidrográfica, Comitê de Bacia. Ambos os instrumentos são altamente formais, envolvem um longo processo de negociação política e ainda costuma envolver o maior número possível de stakeholders. O resultado muitas vezes é um organismo formal que não corres- ponde às expectativas.
Numa bacia hidrográfica, envolvendo três municípios de uma região metropolitana, encontram-se não apenas todo tipo de problema ambiental, mas também representa um foco de problemas sociais. As respectivas Secretarias competentes não se sen- tem preparadas para enfrentar os problemas individualmente, mas também não existe nenhuma cooperação em busca de soluções comuns. No entanto, a perspec- tiva de investimentos significativos na infra-estrutura, com recursos do Banco Mun- dial, revelou a necessidade de uma coordenação das intervenções. Embora esta ocorra durante as obras previstas, teme-se que depois pode haver novamente uma individualização.
Surgiu então a idéia de criar uma entidade que ajudasse a melhorar a comunicação através da produção e distribuição de informações relevantes para a área. A enti- dade foi batizada de “Escritório do Beberibe” com referência à localidade onde irá atuar. Ele terá um sistema de informações sobre problemas ambientais, os stakehol- ders e seus interesses, conflitos potenciais ou existentes, mas também terá informa- ções sobre soluções e prestará ainda serviços aos órgãos municipais competentes.
Neste caso, a entidade será criada e mantida pelos municípios, mas visando fortale- cer o dialogo entre os diversos stakeholders da sociedade civil, do setor privado e público.
Para facilitar a assessoria do ProGAU, foi ainda envolvido um órgão estadual, cuja missão é a articulação de municípios, mas sem competência específica na área de meio ambiente. Este fato foi considerado importante para não correr o risco dos mu-
Gerenciamento de Projeto é, primordialmente, gerenciamento de informações. Mas o que gerenciar quando a produção sistemática de informações não existe. O primeiro passo para isso é a documentação, processo gravemente negligenciado.
A relação estreita da assessoria do ProGAU, do Projeto Demonstrativo e da organi- zação responsável ( owner, sponsor ) é, portanto, imprescindível para se alavancar mudanças na gestão ambiental urbana.
Estrutura mínima da Organização
Sponsor
Gerente de Projeto
Equipe Recursos mínimos
Sistema de Informações Gerenciais
Relação Organização/ Projeto Demonstrativo/ Assessoria ProGAU
Fatores Críticos de Sucesso
5 Conclusões
Apesar de praticamente todos os municípios permanentemente trabalharem com o conceito “projeto”, é fácil verificar que os municípios carecem de capacidades em Gerenciamento de Projetos quando são aplicados padrões mínimos em termos me- todológicos. Sem dispor de métodos e técnicas capazes de responder às necessi- dades, a prática mais comum é o improviso. Evidentemente, isso funciona melhor em alguns casos e não funciona em outros - mas em todo caso, a eficácia das inter- venções é muito baixa.
De modo geral, pode-se concluir que o potencial de trabalhar sistematicamente com projetos é completamente subestimado. Enquanto projetos são considerados ativi- dades secundárias e para as quais não são alocados recursos suficientes, não se podem esperar resultados significativos. Esta mudança tem que começar pelos res- ponsáveis pelos recursos e resultados. Isto implica, em primeiro lugar, na organiza- ção do trabalho de tal forma que pessoas minimamente qualificadas disponham de
tempo e meios suficientes para desenvolver as suas atividades necessárias. Muitas vezes, a gerência é atribuída a um nível relativamente alto, o que gera conflitos com outras atribuições, geralmente em detrimento do projeto.
Em segundo lugar, as pessoas envolvidas em projetos, precisam de métodos e téc- nicas adequadas, a fim de complementar as suas capacidades profissionais com conhecimentos em gerenciamento. Isto é especialmente importante para os geren- tes. E mesmo sem utilizar um método completo e consolidado, existem muitos ins- trumentos práticos que podem ser aplicados para facilitar o trabalho sistemático com projetos. A experiência do ProGAU mostra que existe uma grande receptividade por esses instrumentos e um grande interesse em aplicá-los. O maior benefício disso é a reabilitação do conceito “planejamento” que, durante décadas foi prejudicado pelo planejamento puramente burocrático e muitas vezes fictício no setor público.
Uma lição importante é também o reconhecimento da importância de métodos e téc- nicas de gerenciamento de projeto para fortalecer as relações entre o nível federal, onde predomina necessariamente a visão macro, e o nível local, onde os problemas efetivamente existem e onde precisam ser resolvidos. Isto poderá levar a critérios mais apropriados para a distribuição dos recursos da União aos municípios e à sua aplicação com mais eficácia e mais eficiência. É muito evidente que em relação aos recursos financeiros não é apenas importante saber do município o quê pretende fazer, mas, principalmente, como fazê-lo.
E, por fim, uma lição para a cooperação técnica internacional é que é possível tra- balhar em nível local e não apenas em níveis superiores de governo, o que ajuda a reconhecer melhor os verdadeiros problemas do desenvolvimento e contribuir às suas soluções.
