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Palavras-chave – Direito Penal. Direitos e garantias fundamentais. Movimento lei e ordem. Tolerância zero. Segurança pública. Taxa de polícia. Sumário – ...
Tipologia: Notas de aula
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Ivana Gisele Maia Araujo
Rio de Janeiro 2017
Artigo científico apresentado como exigência de conclusão de Curso de Pós- Graduação Lato Sensu da Escola da Magistratura do Estado do Rio de Janeiro. Professores Orientadores: Mônica C. F. Areal Néli L. C. Fetzner Nelson C. Tavares Junior
Rio de Janeiro 2017
Entretanto, seus defensores atentam para a necessária mudança da forma como a política criminal é gerida pelo poder público. É necessário ressaltar que a ineficácia do Estado na persecução penal é consequência da má gestão orçamentária e de políticas públicas baseadas em um garantismo penal deturpado, em que o delinquente aparenta ter alguns direitos resguardados de uma forma mais eficaz que a própria vítima. No primeiro capítulo, pretende-se analisar o surgimento do denominado movimento lei e ordem, que se deu nos Estados Unidos, bem como a evolução histórica no ordenamento jurídico em que foi inserido à época. Além do mais, há a necessidade de demonstração do modo escolhido para a operacionalização da nova sistemática de controle da criminalidade. O segundo capítulo conta com a observância da maneira como os discursos políticos lastreados no movimento lei e ordem crescem em consonância ao aumento da violência urbana. Há uma análise dos preceitos constitucionais que são assegurados quando a lei e a ordem são aplicadas de forma mais rígida, na tentativa de frear a disparada da criminalidade. No terceiro capítulo são traçados os limitadores da aplicação da tolerância zero, quais sejam: a falta de seriedade nas políticas públicas das ultimas décadas e a ineficiência na gestão do orçamento público. Ao final, é apresentada a possibilidade de se viabilizar a redução dos atuais índices de violência urbana: a criação da taxa de polícia. O trabalho possui o objetivo de demonstrar que a adoção de preceitos teóricos usados pelo movimento lei e ordem não são violadores de direitos fundamentais, como parte da doutrina defende, ao contrário, focam em duas vertentes sensíveis à população: a garantia da segurança, considerada um direito constitucional de 2ª geração, bem como aretomada da função estatal precípua, qual seja, o ius puniendi , reduzindo a sensação de impunidade e de ineficiência do Poder Judiciário. A proposta é encaminhar a pesquisa pelo método hipotético-dedutivo, já que se pretende estabelecer através de pensamentos considerados válidos e eficazes a confirmação da tese a ser defendida. Para tanto, a abordagem do objeto desta pesquisa jurídica será qualitativa, pois o pesquisador pretende se valer de bibliografia referendada no âmbito jurídico, bem como a utilização da legislação, doutrina nacional e comparada, para sustentar os argumentos que melhor se coadunam com a sua tese.
Em primeiro lugar, deve ser destacado que o movimento lei e ordem surge na força contra majoritária que se inseria a sociedade pós Segunda Guerra Mundial e nasce como uma esperança de frear os crescentes índices de criminalidade das grandes metrópoles, aumentando a atuação policial na reprimenda dos delitos praticados. Nos Estados Unidos, em meados da década de 70, advém a necessidade de repressão máxima e com ela, a elaboração de variadas leis repressivas. Por consequência, a sociedade se ramifica em dois grupos: aquele composto por pessoas do bem, as quais merecem a proteção das leis; e os delinquentes, considerados inimigos da sociedade e do Estado, que devem ser punidos de forma que não haja reincidências criminosas. Como consectário do movimento lei e ordem, em meados dos anos 80, surge a teoria da tolerância zero, simbolizada na política criminal adotada nos anos 90, pelo então prefeito de Nova York, Rudolph Giuliani, que transforma a capital do crime em uma das cidades mais seguras dos Estados Unidos. A teoria da tolerância zero é baseada em um viés mais conservador do estudo da criminologia e traduz uma forma inédita de administrar a vida em sociedade e a conturbada relação polícia/cidadão. Nesse sentido, a repressão confere espaço à permanente vigilância do Estado, permitindo-o punir de forma concreta os infratores da lei, bem como propicia que a burocracia em demasia ceda espaço às novas responsabilidades e funções das autoridades distritais e seus policiais. Sobre a tolerância zero, Benoni Belli^1 explica que: O programa Tolerância Zero se baseia, em grande medida, na chamada teoria das "janelas quebradas" ("Broken Windows"), divulgada pelo famoso artigo homônimo de autoria de James Q. Wilson em parceria com George Kelling e publicado em 1982 na revista norte-americana Atlantic Montly. O argumento principal dessa "teoria" é o de que uma pequena infração, quando tolerada, pode levar a um clima de anomia que gerará as condições propícias para que crimes mais graves vicejem. A metáfora das janelas quebradas funcionaria assim: se as janelas quebradas em um edifício não são consertadas, as pessoas que gostam de quebrar janelas assumirão
(^1) BELLI, Benoni. Polícia, “Tolerância Zero” e Exclusão Social_. Revista Novos Estudos CEBRAP_ , São Paulo, N. 58, p. 160, nov. 2000.
para coleta e compartilhamento de dados, permitindo acompanhar de forma mais precisa os índices de crimes cometidos. Loïc Wacquant^6 destaca que entre os anos de 1993 e 1998, o número de detenções em Nova York aumentou 40%, sendo elas referentes às detenções por delitos de reduzido potencial ofensivo^7. Dessa forma, a fim de reforçar os índices exemplares da teoria, foram utilizados dados estatísticos ao longo de sua divulgação, que demonstraram a queda significativa dos índices criminais referentes aos pequenos delitos. Com o passar dos anos, as notícias de sucesso com a adoção do programa tolerância zero nos Estados Unidos foram se difundindo, o que despertou imensa curiosidade nos gestores públicos. Como consequência, operacionalizaram-se algumas mudanças legislativas e no modo de condução da gestão relativa à política criminal até então adotada. Em relação ao apresentado, vislumbra-se possibilidade de sucesso na adoção de determinados preceitos da teoria da tolerância zero no Brasil, tendo em vista a crescente e desordenada violência social. Haveria plausibilidade na sua aplicação, como tentativa de se resgatar o real significado de autoridade pública que a polícia (em quaisquer de suas espécies) perdeu com a deturpação de valores morais do cidadão, que não se sujeita a qualquer tipo de disciplina que viabilize a paz social. Percebe-se a ausência de solução efetiva ao caos já instalado no cotidiano da grande parte das cidades brasileiras, refletido nas crescentes taxas de crimes gravíssimos a exemplo do estupro, homicídio e latrocínio. Dessa forma, poderiam ser experimentados nas futuras políticas criminais os preceitos levantados pela tolerância zero, com objetivo de reestruturar a polícia e tentar instaurar uma ordem mínima, que, atualmente, aparenta estar à beira de desaparecer. Portanto, defende-sea viabilidade jurídica para a adoção, no sistema brasileiro, de preceitos advindos do movimento lei e ordem, pois há a necessidade de se resguardar direito fundamentais do cidadão, tais como o direito à vida, direito à liberdade de locomoção e o direito à segurança pública.
(^6) WACQUANT, Loïc. P unir os pobres : a nova gestão da miséria nos Estados Unidos. Rio de Janeiro: Revan, 2007, p. 38. 7 As detenções totais passaram de 272.718 em 1993 para 376.316 em 1998, segundo dados do Departamento de Polícia de Nova York, citados por Loïc Wacquant, op. cit.
A sociedade brasileira tem convivido nos últimos anos com a alta taxa de criminalidade urbana, geradora de um visível sentimento de medo e insegurança, fazendo emergir discursos de combate à criminalidade, lastreados no movimento tolerância zero. Nas últimas décadas o direito brasileirovem sendo modificado com adoção de uma legislação mais rigorosa, ou seja, o endurecimento da pena em abstrato ( lex gravior ) cominada aos crimes já tipificados e a criminalização de novas condutas. Impende ressaltar que não adianta um ordenamento jurídico com variadas leis repressivas se não forem cumpridas de forma efetiva, ou seja, os mecanismos investigativos da polícia e o processo penal precisam desempenhar de forma eficaz suas funções primordiais. Mesmo em sociedades remotas, que contavam à época com a Lei de Talião – baseada na idéia do olho por olho, dente por dente – o processo penal sempre objetivou garantir a efetiva punição e servir de exemplo aos infratores/criminosos, evitando assim, a prática de mais crimes. Com evolução do homem e o surgimento do Direito, foi possível garantir o convívio social de uma forma mais ordenada. Com o passar das décadas, as grandes revoluções sociais emergiam para garantir direitos às classes minoritárias e reprimidas pelo Estado, e em contrapartida, vieram os deveres impostos ao cidadão. Seguindo o modelo contratualista de Rousseau, Cesare Beccaria^8 sustentava que “o indivíduo que comete crime rompe com o pacto social”, passando a defender os direitos de primeira geração, definidos como aqueles individuais ao homem e também a intervenção mínima do Estado. Segundo doutrina criminal brasileira, capitaneada por Aury Lopes Jr^9 , o modelo de tolerância zero é fruto de uma equivocada política norte-americana repressiva, chamada de movimento law and order (movimento da lei e da ordem). Para os críticos da teoria,
(^8) BECCARIA, Cesare. Dos delitos e das penas. Tradução: Torrieri Guimarães. São Paulo: Martin Claret, 2003, p.
classes abastadas. Importante frisar que são crimes igualmente repulsivos, haja vista o desvio do dinheiro público que obsta o acesso da população à saúde, educação, à segurança, dentre outros direitos fundamentais não efetivados. Há de se destacar que a principal iniciativa do modelo norte americano, ora em estudo, foi a reconstrução da infraestrutura policial e investigativa, a fim de se apurar a fundo o menor delito, identificando de forma rápida e ágil o seu autor. Acredita-se que a punição dos menores delitos não enseja o crescimento dos crimes praticados, sendo como forma eficiente de segurança à sociedade, o afastamento daquele indivíduo do convívio social através do encarceramento. Não obstante inúmeras críticas doutrinárias aos modelos de política criminal lastreados nos movimentos lei e ordem, fato notório é que o atual adotado pelo sistema penal brasileiro não funciona, não ressocializa e nem pune de forma eficaz o delinquente. Em decorrência de tais fatos, surge o denominado Direito Penal de Emergência, que é definido por Fauzi Choukr 10 como “a situação que foge dos padrões tradicionais de tratamento pelo sistema repressivo”, em que a criminologia contemporânea o coloca, de forma legítima, na escala mais elevada de gravidade criminosa a justificar a adoção de mecanismos excepcionais para controlá-la, embora defendendo um modelo de estado democrático de direito. Portanto, o endurecimento do tratamento penal ao delinquente pode servir como freio ao aumento crescente da criminalidade, através de uma efetiva punição, sem gerar no pretenso criminoso a sensação do ditado popular “o crime sempre compensa”. Portanto, não pode o estado acomodar-se na ausência de recursos públicos e deixar de cumprir suas funções precípuas, pois os direitos fundamentais classificados como de 2ª geração – dentre os quais está inserida a segurança pública – exige o atuar positivo do estado. Sendo assim, impende a criação de mecanismo arrecadatório para que seja efetivada a segurança pública que todos têm direto, desbancando os famigerados discursos eleitoreiros que nada efetivam.
(^10) CHOUKR, Fauzi Hassan. Processo Penal de Emergência. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002, p.5,6.
É sabido que o principal aliado às políticas de endurecimento da reprimenda penal é a assistência social, como o foi no movimento lei e ordem nos Estados Unidos. As políticas públicas precisam deixar o papel simplório e eleitoreiro para buscar uma efetiva abrangência, com vistas a alcançar aquele cidadão excluído e sem qualquer tipo de garantia de direitos fundamentais. A sistemática da tolerância zero é lastreada no denominado Direito Penal Máximo, que tem a sua metodologia estruturada na ampliação dos tipos penais, aumento das penas de prisão com longa duração, regime de execução mais rígido, redução da maioridade penal e a utilização de determinadas noções referentes ao direito penal do inimigo. Na contramão a essa política adotada pelos Estados Unidos, o Brasil muito influenciado por teorias baseadas no garantismo penal 11 , não consegue ter a coragem necessária para enrijecer o seu sistema punitivo. Isso porque, haveria de ter um fortalecimento das entidades persecutórias, como a polícia judiciária, que possui o papel investigativo. Não há como adotar um sistema baseado na lei e ordem se não houver uma polícia bem estruturada, abrangendo a infraestrutura de trabalho (carros, armas, salários e gratificações) e a valorização da imagem policial perante a sociedade (através de cursos de capacitação e instrução dos agentes públicos). O que ocorre bem claramente na sociedade brasileira é a inversão de valores sociais, pois o policialnão possui boa imagem e nem respeito perante os cidadãos. O que não deveria acontecer, haja vista ser um agente público estatal legitimado atuar nos momentos de conflito, como expressão personificada do poder de polícia inerente à Administração Pública. Ressalta- se que os frequentes casos de corrupção – que assolam todas as instituições e o estado brasileiro em geral – refletem o descrédito popular nas instituições públicas. É necessárioobservar a necessidade de políticas públicas voltadas à assistência social, com vistas a garantir os direitos basilares das minorias, cumprindo o estado com as funções que o legislador constitucional lhe incumbiu.
(^11) LOPES JR, op. cit.
Com vistas a caracterizar a especificidade e a divisibilidade, a taxa deve se vincular ao próprio serviço prestado ou posto à disposição do contribuinte em virtude do poder de polícia, que é a hipótese da taxa de incêndio fluminense. Diante desse quadro, pode ser feita uma analogia ao caso da taxa de incêndio, legitimando a criação de uma taxa de polícia, sem que o poder de tributar da União seja posto em xeque. Observa-se a constitucionalidade da sugerida taxa, pois o serviço de segurança pública tem por destinatário final a coletividade de forma indistinta e a verba arrecada é por inteiro destinada ao serviço que se deseja remunerar, ou seja, é vinculada. Destaca-se que há similitude na criação de ambas as taxas, porque a segurança pública não está sendo privatizada, como argumentação de tese oposta, mas assegurando devida efetivação de direitos constitucionais de 2ª geração, os quais necessitam da conduta comissiva do estado. Mister observar que a taxa, como uma espécie de tributo, deve vir ao ordenamento jurídico por lei complementar a ser aplicada a nível federal, dada a forma federativa adotada pelo Brasil. Além do mais, a taxa possui a sua arrecadação vinculada àquele fim a que se destina, o que não permitiria desvios de recursos pelo administrador público, possibilitando melhor aparelhamento das polícias e remuneração do servidor. Portanto, há perfeita plausibilidade na sua aplicação e adoção no sistema jurídico brasileiro, o que não há, na verdade, é interesse governamental para tanto.
O presente trabalho constatou, como problemática essencial, o aumento desenfreado da criminalidade na sociedade aliada à ineficácia estatal em punir os delitos praticados e reprimir a incidência de novos crimes, bem como à má gestão dos recursos públicos, que não são utilizados de forma a garantir um diligente aparato policial.
(^13) BRASIL, op. cit., nota 12. Art. 194 - O Estado e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos: II- taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos de sua atribuição, específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição; 14 Ibid Art. 77. As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição.
Há grande resistência na doutrina penal à aplicação de normas mais rigorosas no que concerne ao Direito Penal, ignorando por completo a ineficiência do atual sistema punitivo brasileiro: nem previne delitos e nem reinsere o condenado na sociedade quando egresso do sistema prisional. Em contramão a esse pensamento, o presente trabalho defende-se que a segurança é um direito fundamental classificado como direito de 2ª geração, definidos por José Afonso da Silva como aqueles que exigem uma ação estatal, ou seja, não pode haver inércia na sua prestação, o Estado deve atuar para garanti-la. Além disso, a paz social deve ser alcançada pelo controle estatal através de uma polícia devidamente qualificada e estruturada. Há também de se permitir que o Poder Judiciário se torne um real garantidor de julgamentos e punições céleres e eficazes, com vistas à despertar na população o sentimento garantidor da justiça. A adoção de preceitos teóricos usados no movimento lei e ordem e seus consectários não são violadores de direitos fundamentais, ao contrário, focam em duas vertentes sensíveis à população: a sensação de impunidade e na noção que os direitos humanos e o direito à vida são direcionados apenas ao criminoso, nunca à vítima. Um verdadeiro estado democrático de direito, conforme preceitua a Constituição Federal, visa a garantir o mínimo existencial às minorias, o que não acontece nos dias atuais, pois se prefere sua extinção à sua inclusão gradual no seio social. Em conjunto a todas essas necessidades eminentes, a primordial para se garantir a segurança pública e o direito à vida, é a instituição da taxa de polícia com vistas a permitir maior infraestrutura das polícias repressivas e investigativa (judiciária). Em que pese todas as críticas feitas à adoção dos ideais do movimento lei e ordem nos Estados Unidos, inegável o fato que deu certo e hoje, quando comparadas, às décadas de 80 e 90, tem-se Nova York e Los Angeles completamente diferentes das cidades que possuíam índices de criminalidade e desordem urbana nas alturas. Neste diapasão que se lastreia a defesa feita no presente trabalho, no sentido de haver possibilidade de mudança efetiva da atual fase de extrema violência a qual se vive. Para tornar essa tese real e concreta, há necessidade conjunta de um trabalho social sério aos que dele necessitam aliada a instituição da taxa de polícia, assim como feito no corpo de bombeiros, com a denominada taxa de incêndio. Ainda, tem-se a necessidade de destacar que para cada direito há um dever correspondente e se o povo pactua com o Estado a garantiada plena segurança em troca da sua
SILVA, Jose Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 40. ed. São Paulo: Malheiros, 2017.
WACQUANT, Loïc. As prisões da miséria. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2001.
___________. P unir os pobres : a nova gestão da miséria nos Estados Unidos. 3. ed. Rio de Janeiro: Revan, 2007.
