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Introdução
Ato Administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria; a condição primeira para o seu surgimento é que a Administração aja nessa qualidade, usando de sua supremacia de Poder Público, visto que algumas vezes nivela-se ao particular e o ato perde a característica administrativa; a segunda é que mantenha manifestação de vontade apta; a terceira é que provenha de agente competente, com finalidade pública e revestido na forma lega;
Fato Administrativo é toda realização material da Administração em cumprimento de alguma decisão administrativa, tal como a construção de uma ponte, etc., só interessa ao Direito, em razão das conseqüências jurídicas que dele possam advir.
ATOS ADMINISTRATIVOS
Segundo Hely Lopes Meirelles: "Ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria". J. Cretella Júnior apresenta uma definição partindo do conceito de ato jurídico.
Segundo ele, ato administrativo é "a manifestação de vontade do Estado, por seus representantes, no exercício regular de suas funções, ou por qualquer pessoa que detenha, nas mãos, fracção de poder reconhecido pelo Estado, que tem por finalidade imediata criar, reconhecer, modificar, resguardar ou extinguir situações jurídicas subjectivas, em matéria administrativa".
Para Celso António Bandeira de Mello é a "declaração do Estado (ou de quem lhe faça as vezes - como, por exemplo, um concessionário de serviço público) no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei, a título de lhe dar cumprimento, e sujeitos a controle de legitimidade por órgão jurisdicional". Tal conceito abrange os actos gerais e abstractos, como os regulamentos e instruções, e actos convencionais, como os contractos administrativos.
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ato administrativo é "a declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário".
A distinção deste último conceito dos demais é que nele só se incluem os actos que produzem efeitos imediatos, excluindo do conceito o regulamento, que, quanto ao conteúdo, se aproxima mais da lei, afastando, também, os actos não produtores de efeitos jurídicos directos, como os actos materiais e os enunciativos.
Traços Característicos do Ato Administrativo:
I - posição de supremacia da Administração; II - sua finalidade pública (bem comum);
III - vontade unilateral da Administração.
REQUISITOS (ELEMENTOS OU PRESSUPOSTOS) DE VALIDADE
No Direito Administrativo, o aspecto formal do ato tem muito mais relevância que no Direito Privado, já que a observância à forma e ao procedimento constitui garantia jurídica para o administrador e para a Administração. É pela forma que se torna possível o controle do ato administrativo. Apenas a título de esclarecimento, advirta-se que, na concepção restrita da forma, considerase cada ato isoladamente e, na concepção ampla, considera-se o ato dentro de um procedimento (sucessão de atos administrativos da decisão final).
A observância à forma não significa, entretanto, que a Administração esteja sujeita a formas rígidas e sacramentais. O que se exige é que a forma seja adotada como regra, para que tudo seja passível de verificação. Normalmente, as formas são mais rigorosas quando estão em jogo direito dos administrados (ex.: concursos públicos, licitações e processos disciplinares). Até mesmo o silêncio significa forma de manifestação de vontade, quando a lei o prevê. Forma é o elemento exteriorizador do ato administrativo, o modo pelo qual o mesmo se apresenta.
Motivo ou Causa
É a situação fática ou jurídica cuja ocorrência autoriza ou determina a prática do ato. Não deve ser confundido com motivação do ato que é a exposição dos motivos, isto é, a demonstração de que os pressupostos de fato realmente existiram.
Segundo a Teoria dos Motivos Determinantes, o administrador fica vinculado aos motivos declinados para a prática do ato, sujeitando-se à demonstração de sua ocorrência, mesmo que não estivesse obrigado a explicitá-los.
Quando o motivo não for exigido para a perfeição do ato, fica o agente com a faculdade discricionária de praticá-lo sem motivação, mas se o tiver, vincula-se aos motivos expostos passando a valer o ato se todos os motivos alegados forem verdadeiros.
Teoria dos Motivos
Determinantes Tal teoria relaciona-se com o motivo do ato administrativo. Segundo tal teoria, a validade do ato se vincula aos motivos indicados como seu fundamento, de tal modo que, se inexistentes ou falsos, implicam em sua nulidade. Por outras palavras, quando a Administração motiva o ato, mesmo que a lei não exija a motivação, ficará ela vinculada ao
motivo declinado e o ato só será válido se os motivos forem verdadeiros. Ex.: exoneração ad nutum sob alegação de falta de verba. Se, logo após a exoneração, nomear-se outro funcionário para o mesmo cargo, o ato será nulo por vício quanto ao motivo.
Objecto ou Conteúdo
É o efeito imediato que ato administrativo produz, enuncia, prescreve ou dispõe. Assim como o ato jurídico, requer objecto lícito, possível, certo e moral. Visa a criar, a modificar ou a comprovar situações jurídicas concernentes a pessoas, coisas ou actividades sujeitas à acção do Poder Público. Por ele a Administração manifesta seu poder e sua vontade, ou atesta simplesmente situações preexistentes.
ATRIBUTOS (OU CARACTERÍSTICAS)
Os actos administrativos, como manifestação do Poder Público, possuem atributos que os diferenciam dos atos privados e lhes conferem características peculiares. São atributos do ato administrativo: presunção de legitimidade, imperatividade e autoexecutoriedade.
Presunção de Legitimidade
Esta característica do ato administrativo decorre do princípio da legalidade que informa toda actividade da Administração Pública. Além disso, as exigências de celeridade e segurança das actividades administrativas justificam a presunção da legitimidade, com vistas a dar à actuação da Administração todas as com dições de tornar o ato operante e exequível, livre de contestações por parte das pessoas a eles sujeitas.
A presunção de legitimidade autoriza a imediata execução ou imperatividade do ato administrativo, cabendo ao interessado, que o impugnar, a prova de tal assertiva, não tendo ela, porém, o condão de suspender a eficácia que do ato deriva.
Somente através do procedimento judicial ou na hipótese de revisão no âmbito da Administração, poderá o acto administrativo deixar de gerar seus efeitos. Aliás, os efeitos decorrentes do ato nascem com a sua formação, ao cabo de todo o iter estabelecido nas normas regulamentares, depois de cumpridas as formalidades intrínsecas e extrínsecas.
Ao final do procedimento estabelecido em lei, o ato adquire a eficácia, podendo, no entanto, não ser ainda exequível, em virtude da existência de condição suspensiva, como a homologação, o visto, a aprovação. Somente após cumprida a condição, adquirirá o ato a exequibilidade, tornando-se operante e válido.
CIASSIFICAÇÃO
Os actos administrativos são classificados, quanto aos seus destinatários, em actos gerais e individuais; quanto ao seu alcance, em actos internos e externos; quanto ao seu objecto, em actos de império e de gestão e de expediente; quanto ao seu regramento, em actos vinculados e discricionários.
Quanto aos Destinatários
- Atos Gerais
São os que possuem carácter geral, abstractos, impessoais, com finalidade normativa alcançando a todos quantos se encontrem na situação de fato abrangida por seus preceitos.
Tais actos se assemelham às leis, revogáveis a qualquer tempo, não ensejando a possibilidade de ser invalidados por mandado de segurança, através do Poder Judiciário, salvo se de suas normas houver ato de execução violador de direito líquido e certo.
Os actos gerais se sobrepõem aos individuais, ainda que emanados da mesma autoridade. Os efeitos externos de tais actos só se materializam com a sua publicação no órgão de divulgação da pessoa jurídica que os editou, salvo nas prefeituras que não os possua, hipótese em que a publicidade será alcançada com a sua afixação em local acessível ao público.
- Atos Individuais
São os que se dirigem a destinatários certos e determinados, criando uma situação jurídica particular. Tais actos podem alcançar diversas pessoas, sendo que normalmente criam direitos subjectivos, circunstância que impede a administração de revogá-los, conforme resulta extreme de dúvida. Entretanto, a Administração pode anular actos individuais quando verificada a ocorrência de ilegalidade na sua formação, uma vez que o ato nulo não gera direitos. Quando de efeitos externos, tais actos entram em vigor a partir de sua publicação, podendo a publicidade limitar-se ao âmbito da Administração, quando se tratar de atos de efeitos internos ou restrito a seus destinatários. Exemplos de actos individuais: decreto de desapropriação, decreto de nomeação.
Quanto ao Alcance
- Atos Internos
O ato administrativo interno é aquele cuja eficácia se limita e se restringe ao recesso das repartições administrativas e, por isso mesmo, incide, normalmente, sobre órgãos e agentes da Administração. O ato interno pode ser geral ou especial, normativo, ordinatório, punitivo e de outras espécies, conforme as exigências do serviço público. Sua publicidade fica restrita à repartição, prescindindo, desta forma, de publicação em órgão oficial, bastando a cientificarão directa dos interessados. Normalmente, não geram direitos subjectivos, por isso que, via de regra, são insusceptíveis de correição através de mandado de segurança.
- Atos Externos
São todos aqueles que atingem administrados, contratantes, e, em casos especiais, os próprios servidores públicos. A característica de tais actos é que a publicidade se constitui em elementos essenciais e indispensáveis à sua validade, por isso que só produzem efeitos após a publicação no órgão oficial.
Quanto ao Objecto
- Atos de Império
São aqueles em que a Administração se vale de sua supremacia para impor aos administrados e aos destinatários, cm geral, o seu cumprimento obrigatório. Tais actos podem ser gerais ou especiais, internos ou externos, mas sempre unilaterais, expressando a vontade omnipotente do Estado e o seu poder de coerção. Exemplos de actos de império: a desapropriação e a interdição de actividades.
- Atos de Gestão
São os que a Administração pratica sem valer-se da supremacia do Poder Público. Tais actos, em regra, são de natureza privada, em que as partes - administração e administrados - se posicionam em um mesmo patamar, de forma que inexiste superioridade entre eles. Exemplo: contrato de locação; aquisição de imóvel. Eventual procedimento administrativo que anteceda a prática do ato não lhe retira esta característica, posto que na sua executoriedade a Administração exterioriza sua vontade obedecendo aos ditames do Direito Privado.
- Atos de Expediente
São os actos que se destinam a impulsionar os processos administrativos, com vistas à decisão da autoridade superior, da qual emana a vontade da Administração. A prática de tais actos está
c) quando a lei prevê determinada competência, mas não estabelece a conduta a ser anotada (ex.: poder de polícia). Se a lei nada estabelece a respeito, a Administração escolhe o momento que lhe pareça mais adequado para atingir a consecução de determinado fim. Em relação aos elementos do ato administrativo, advirta-se:
- o sujeito é sempre vinculado; só pode praticar o ato aquele que tiver competência; - no que diz respeito à finalidade, também prevalece a vinculação e não-discricionariedade. Ressalva seja feita no caso da finalidade em sentido amplo, correspondente ao interesse público. Neste caso, pode-se dizer que a finalidade é discricionária, pois ela se refere a conceitos vagos e imprecisos. No sentido estrito, a finalidade é sempre vinculada;
- no que tange à forma, os atos são geralmente vinculados porque a lei previamente a define. Eventualmente, a lei prevê mais de uma forma possível para praticar o mesmo ato; - no motivo e no conteúdo do ato é que localiza, comumente, a discricionariedade.
O motivo será vinculado quando a lei, ao descrevê-lo, usar expressões precisas, que não dão margem a qualquer tipo de interpretação. Ex.: aposentadoria do servidor com 35 anos de contribuição ou 70 anos de idade.
Quanto à Formação
São aqueles que decorrem da declaração de vontade de um único órgão, seja ele singular ou colegiado. Ex.: licença de habilitação para dirigir automóveis ou a deliberação de um conselho.
- Atos Complexos
São os que resultam da manifestação de dois ou mais órgãos (independentes), cuja vontade se funde para formar um ato único. As vontades são homogéneas e se unem para formar um só ato. Ex.: a nomeação de um ministro do STF.
- Ato Composto
Por seu turno, resulta da manifestação da vontade de dois ou mais órgãos, sendo a vontade de um instrumental em relação à de outro, que edita o ato principal. Se no ato complexo,
fundem-se vontades num só ato, no ato composto, há dois actos, um principal e outro acessório. Atos que dependem de autorização, aprovação, proposta, parecer, laudo técnico, homologação, etc., são, geralmente, compostos. Ex.: uma autorização que dependa do visto de uma autoridade superior.
Quanto ao Conteúdo
- Constitutivo
É o que cria uma situação jurídica individual para seus destinatários, em relação à Administração. Ex: nomeação de funcionário.
- Ato Extintivo
Põe termo a situações jurídicas individuais. Exs.: cassação de autorização, encampação de serviço de utilidade pública.
- Ato Declaratório
Visa a preservar direitos, reconhecer situações preexistentes, ou mesmo possibilitar seu exercício. Exs.: expedição de certidão, apostila de título de nomeação.
- Ato Alienativo
É o que opera a transferência de bens ou direitos de um titular a outro. Em geral reclama autorização legislativa. Ex.: venda de imóvel da Administração a particular.
- Ato Modificativo
É o que tem por fim alterar situações preexistentes, sem suprimir direitos ou obrigações. Ex.: mudança de horário, de percurso ou de local de reunião.
- Ato Abdicativo
É aquele cujo titular abre mão de um direito. É irretratável e incondicional. Ex.: a renúncia.
Quanto à Eficácia
administrativo normativo expedido pelas altas autoridades do Executivo (não pode ser expedida pelo Chefe do Executivo, que só pode expedir decretos) ou pelos presidentes dos Tribunais, órgãos legislativos e colegiados administrativos para disciplinar matéria de sua competência específica. São inferiores aos regulamentos e regimentos. Existe resolução individual.
Atos Ordinatórios
Visam a disciplinar o funcionamento da Administração e a conduta funcional de seus agentes. Exs.: instruções, circulares, portarias, ordens de serviços, ofícios, despachos, etc.
Atos Negociais
São aqueles que contêm uma manifestação de vontade do Poder Público coincidente com a pretensão do particular. Exs.: licenças, autorizações, aprovações, admissões, homologações, vistos, etc.
Atos Enunciativos
São aqueles actos em que a Administração se limita a certificar ou atestar um fato ou emitir opinião sobre determinado assunto. Exs.: certidões, atestados e pareceres.
Atos Punitivos
Contêm uma sanção imposta pela Administração àqueles agentes que infringem disposições disciplinares dos serviços públicos. Exs.: multas, interdições, embargos de obras, interdições de actividades, suspensão, etc.
INVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS (OU MODOS DE DESFAZIMENTO) Revogação Segundo Di Pietro, "é o ato administrativo pelo qual a Administração extingue um ato válido, por razões de oportunidade e conveniência".
A revogação não retroage, já que o ato foi editado em conformidade com a lei, seus efeitos se produzem a partir da própria revogação - são exnunc. Isso significa que a revogação respeita os efeitos já produzidos pelo ato, porque o ato é válido. Enquanto a anulação pode ser feita pelo Judiciário ou pela própria Administração, a revogação é privativa da Administração, não sendo lícito ao ,Judiciário conhecer da oportunidade e conveniência. Isso não significa que a revogação deva ser feita fora dos limites da lei. - Não podem ser revogados os actos vinculados, porque nesses casos não há oportunidade e conveniência a apreciar. - Não podem
ser revogados os actos que exauriram seus efeitos. Ex.: se a Administração concedeu afastamento, por dois meses, à funcionária, a revogação será impossível.
- A revogação não pode atingir meros actos administrativos, como certidões, atestados, votos, cujos efeitos decorrem da lei.
- Também não podem ser revogados os actos que geram direitos adquiridos, conforme está expresso na Súmula n° 473, do STF.
- Também não são passíveis de revogação actos que integram um procedimento, pois, a cada novo ato ocorre a preclusão com relação ao anterior.
Anulação
É o "desfazimento do ato administrativo por razões de ilegalidade" (Di Pietro). Como a desconformidade com a lei atinge o ato em suas origens, a anulação produz efeitos retroactivos à data em que foi emitido (efeito exnunco).
Pode a anulação ser feita pela própria Administração Pública, com base no seu poder de autotutela sobre os próprios actos.
A Administração Pública pode declarar a nulidade de seus próprios actos." A Administração pode anular seus próprios actos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos, ou revogá-las, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial." Também o Judiciário pode anular o ato, mediante provocação do interessado, que pode utilizar-se quer de acções ordinárias, quer de remédios constitucionais de controle judicial da Administração Pública (mandado de segurança, haheas (data, mandado de injunção, acção popular). A anulação, feita pela própria Administração, independe da provocação do interessado, já que ela tem o poder-dever de pela inobservância do princípio da legalidade. Discute-se, na doutrina, se a Administração está obrigada a anular o ato ou apenas a faculdade de fazê-lo.
A Administração tem, em regra, o dever de anular os actos ilegais, mas pode deixar de fazê- lo, em determinadas circunstâncias, quando o prejuízo resultante da anulação puder ser maior do que o decorrente da manutenção do ato ilegal. O interesse público é que norteará a decisão.
Convalidação
