UNIRIO – UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
GRADUAÇÃO EM PEDAGOGIA
O PDDE EM UMA ESCOLA MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO:
Contribuições e Desafios.
Rio de Janeiro – RJ
2017
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Contribuições do PDDE para a escola investigada, Notas de estudo de Pedagogia
Este documento fornece detalhes sobre o programa dinheiro direto na escola (pdde), incluindo sua vinculação constitucional a educação, origem de recursos, objetivos e como funciona na prática. Além disso, apresenta-se uma entrevista com a diretora da escola investigada sobre suas experiências com o pdde, suas principais contribuições e desafios para a gestão escolar.
Tipologia: Notas de estudo
2022
1 / 42
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UNIRIO – UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
GRADUAÇÃO EM PEDAGOGIA
O PDDE EM UMA ESCOLA MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO:
Contribuições e Desafios.
Rio de Janeiro – RJ
LUIS HENRIQUE CHAGAS MATA
O PDDE EM UMA ESCOLA MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO:
Contribuições e Desafios.
Monografia apresentada à Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro – UNIRIO, como requisito parcial para obtenção do título de graduação em Pedagogia, sob orientação da Professora Doutora Janaína Specht da Silva Menezes.
Rio de Janeiro – RJ
AGRADECIMENTOS
À minha mãe, Clemilça Chagas Mata, pelo impensável esforço que me trouxe até aqui, por acreditar em mim, inclusive nos momentos em que eu mesmo duvidei. Pela dedicação, carinho e amor incondicionais. Pelo porto seguro que é em minha vida. Aos meus amigos Estevão de Sousa e Gerson Alexandre, por apontarem o caminho e darem os primeiros passos comigo nesta jornada incrível, cheia de altos e baixos. Às minhas queridas amigas de graduação Amanda Santos, Analu Torres, Beatriz Fernandes e Jaqueline Barreto que levarei eternamente em meu coração por terem transformado esta jornada em uma montanha russa de emoções, cheia de aprendizagens e momentos verdadeiramente especiais. Ao corpo docente da Escola de Educação da Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro, pelo conhecimento construído em conjunto e pelas oportunidades de crescimento pessoal e profissional. Às professoras Sandra Albernaz de Medeiros e Lucia Helena Pralon por compartilharem toda a sua bagagem cultural, filosófica e profissional, e pelo companheirismo em todos os momentos. À Professora Doutora Janaína Specht da Silva Menezes, pelo conhecimento compartilhado, pelas dicas e feedbacks e, principalmente, pela enorme paciência e solidariedade durante todo este processo. A todos vocês, meu eterno obrigado!
“Gestão escolar competente é, pois, sinônimo da capacidade de mobilizar um conjunto de recursos cognitivos, saberes empíricos, capacidades, informações, instrumentos tecnológicos, dinâmicas e pessoas para liderar uma série de cenários que se instalam em favor do desenvolvimento cognitivo”
(Marcos Ferreira Andrade)
SUMÁRIO
- INTRODUÇÃO
- FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL
- 1.1. Vinculação Constitucional de Recursos para a Educação
- 1.2. Salário-Educação
- 1.3. Desconcentração, Descentralização e o PDDE
- 1.4. Programa Dinheiro Direto na Escola – PDDE
- O PDDE NA ESCOLA MUNICIPAL FRANCISCO ALVES
- 2.1. A escola pesquisada: uma breve apresentação
- 2.2. O PDDE em foco: resultados da pesquisa
- CONSIDERAÇÕES FINAIS
- REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
- APÊNDICES
INTRODUÇÃO
A graduação em Pedagogia, no que tange os aspectos e cenários educacionais, oferece a seus graduandos a possibilidade de lecionar nas primeiras etapas da educação básica, o que inclui a Educação Infantil e o Ensino Fundamental I. Para seus graduandos, existe também a possibilidade de lecionar em disciplinas pedagógicas específicas no Ensino Médio, na modalidade Normal, antigo Curso de Formação de Professores. Entretanto, no decorrer da graduação e mesmo que de forma inconsciente, somos levados a acreditar que estas são as únicas opções. Na verdade, o curso de Licenciatura em Pedagogia é muito mais abrangente e oferece diversas outras possibilidades a seus graduandos, como a Pedagogia Empresarial e a Administração Escolar. Cabe citar também a elegibilidade para atuar em cargos específicos, ligados à área educacional, nas mais variadas esferas institucionais de um Estado Democrático.
Dentre tantas possibilidades, sempre fui fascinado pelo campo das questões administrativas, sobretudo o que tange os processos de financiamento da educação pública, tanto em nível macro, a citar as determinações constitucionais e as leis orçamentárias, quanto no nível micro, no sentido de pesquisar e estudar as mais variadas formas de aplicação das verbas públicas no ambiente escolar.
Logo, nada mais natural que decidir por esta temática para a produção do trabalho de conclusão do curso de Pedagogia. Além das inclinações subjetivas, muito da minha preferência também se deu devido a vivência da prática escolar na rede pública da cidade do Rio de Janeiro. A vivência da prática escolar me propiciou instigar questionamentos acerca do funcionamento da Administração Escolar e se tornou também fator determinante no processo de escolha do tema. Esta oportunidade de vivenciar o “chão da escola”, como alguns acadêmicos costumam chamar a experiência escolar, ocorreu através do Programa Institucional de Bolsa de Iniciação à Docência – PIBID, financiado e mantido pela Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), que, dentre outros objetivos, tem como base fundamental oferecer aos graduandos dos cursos de licenciatura das Instituições de Ensino Superior brasileiras a possibilidade de experimentarem na prática as teorias e conhecimentos construídos na academia.
A pesquisa documental também foi utilizada como forma de complementar o levantamento de dados acerca do objeto de investigação, já que, de acordo com Matos e Leche (2001) citados por Fonseca (2002), este tipo de pesquisa, apesar de se parecer com a pesquisa bibliográfica, se diferencia desta por fazer uso de fontes alternativas para recolher informações, o que inclui revistas, mídias e filmes, entre outras possibilidades.
Os métodos de investigação supracitados têm por objetivo auxiliar o entendimento no que tange os processos de financiamento da educação pública no Brasil, a legislação que rege o financiamento escolar em nível macro, assim como suas características, peculiaridades e porque não, contradições. Este tipo de pesquisa fornece os meios para tornar possível entender as maneiras pelas quais as verbas públicas são direcionadas às escolas.
Como forma de revelar o contexto da prática, esse trabalho também fez uso de uma entrevista semiestruturada (Apêndice 1), realizada com a Diretora da Escola Municipal Francisco Alves, que aqui chamarei de EMFA, situada no bairro de Botafogo, zona sul da cidade do Rio de Janeiro, após um pequeno briefing acerca do trabalho que estava sendo produzido. A realização de uma entrevista com a Diretora da escola se associou ao intuito de investigar como sua gestão lidou/lida com questões cotidianas, que vão desde o gerenciamento de gastos à fiscalização dos recursos, passando também por problemas pormenores que se apresentam no dia-a- dia. Esse tipo de levantamento de informações fornece detalhes que, na maioria das vezes, não podem ser encontrados em documentos oficiais, uma vez que os mesmos, geralmente padronizados, originam-se de esferas de poder distantes da escola, que não entendem as dificuldades e características específicas de cada ambiente escolar e dos problemas enfrentados por gestores e alunos que ali estudam. Sobre a entrevista semiestruturada/conversa guiada, (FONSECA, 2002, p. 68) afirma que:
O Entrevistador confere mais importância à informação, do que à estandardização. Contudo, é necessário que no fim da conversa sejam atingidos uma série de objetivos precisos. Um roteiro define quais os principais temas a explorar, e prevê eventualmente, certas perguntas, mas a forma como os temas são conduzidos ao longo da conversa, o modo como as perguntas serão formuladas e a ordem pela qual aparecerão os temas e as perguntas não são fixados previamente.
Cabe salientar que, de acordo com as normativas que regem trabalhos acadêmicos, a entrevista somente foi iniciada após a assinatura do Termo Livre e Esclarecido (Apêndice 2), contendo as devidas autorizações para gravação de áudio e vídeo nas dependências escolares.
No próximo capítulo, adentramos ao mundo das políticas públicas voltadas para a educação no Brasil. Mais especificamente, aborda-se de forma geral a vinculação constitucional de recursos para a educação, considerada a principal fonte de financiamento da educação pública; na sequência, apresenta-se, brevemente, o salário-educação, considerado fonte adicional de recursos para educação e do qual tem origem as verbas associadas ao Programa Dinheiro Direto na Escola; apresenta- se, ainda, as bases fundamentais que regem o funcionamento do PDDE, incluindo a origem de seus recursos, os conceitos por trás da formulação do Programa e suas bases legislativas.
Posteriormente, realiza-se uma abordagem um pouco diferente que tem como objetivo, elucidar os aspectos da prática da efetivação do programa, ou seja, onde de fato ele se desenvolve: na unidade escolar. Essa seção traz relatos de uma professora que, atualmente, é diretora na escola objeto desde estudo, os quais abarcam o funcionamento e execução do Programa.
Logo, vinculação constitucional de recursos para a educação se traduz em garantias de um aporte mínimo de recursos financeiros que deve, obrigatoriamente, ser investido em educação nos diferentes níveis, etapas e modalidades. Essa obrigatoriedade foi conquistada depois de muita luta e comprometimento de diversos setores da sociedade brasileira e se mostrou necessária para o desenvolvimento da educação pública no Brasil. Entretanto, e seguindo as mudanças causadas pelas instabilidades políticas que varreram o Brasil ainda no século XX, as disposições legais se intercalaram de acordo com os regimes que se instauravam. Cabe citar a Constituição de 1967, que, após o golpe militar, deixou de fora a vinculação constitucional de recursos para a educação sob a alegação que, “na parte relativa ao orçamento, proibia qualquer vinculação entre receita de impostos e despesa” (HORTA, 2001 citado por MENEZES, 2008, p. 153).
De 1967 até os dias atuais, o país passou por uma série de transformações que acabou por mudar a face da educação pública, principalmente a partir da reabertura democrática em 1985. Ainda em 1971, a Lei n° 5.692/1971 tornou obrigatório o ensino de 1º grau, na faixa etária dos sete aos quatorze anos (BRASIL, 1971, Art. 20). Somou- se a esse fato a extraordinária migração de brasileiros do campo para as cidades, impulsionado pela industrialização e pelo desenvolvimento econômico do país, e o resultado foi a superlotação das escolas públicas, que, à época, não tinham capacidade para receber tantos alunos. Esse inchaço da rede pública é ainda mais evidenciado quando se percebe que os investimentos públicos associados à educação não eram condizentes com o aumento no número de matrículas nas escolas públicas, muito menos com a formação e capacitação dos profissionais envolvidos e com as melhorias de ordem estrutural nos estabelecimentos de ensino.
O cenário da educação pública no Brasil começa a mostrar sinais de que poderia mudar com a Constituição Federal de 1988 que, dentre outras determinações, destina um percentual mínimo de parte dos impostos arrecadados para a educação, respeitando-se as atribuições e obrigações legais de cada esfera. Detalhando, no que tange à vinculação constitucional de recursos para a educação, o texto constitucional determina que: “A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino” (BRASIL, 1988, Art. 212).
Cabe lembrar que, de forma complementar ao artigo anteriormente citado, os entes subnacionais (estados e municípios), por meio de suas constituições estaduais e leis orgânicas, podem estabelecer vinculações de recursos para a educação que vão além daquelas estipuladas pela Constituição vigente. Mais especificamente, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDBEN – possibilita aos entes subnacionais que determinem outros valores porcentuais de recursos a serem aplicados na educação pública, desde que tais valores não sejam inferiores aos presentes na Lei Maior, respeitando, pois, os porcentuais mínimos previstos na Constituição.
Art. 69. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, vinte e cinco por cento, ou o que consta nas respectivas Constituições ou Leis Orgânicas, da receita resultante de impostos, compreendidas as transferências constitucionais, na manutenção e desenvolvimento do ensino público. (BRASIL, 1996).
Tais valores porcentuais devem ser aplicados em despesas classificadas como de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE). Nesse sentido, faz-se necessário explicitar o quê, de fato, o aparato jurídico brasileiro considera como MDE, a fim de impedir que a receita arrecadada através dos impostos com destino à educação seja usada de modo inadequado. Para tanto, a LDBEN estabelece que:
Art. 70. Considerar-se-ão como de manutenção e desenvolvimento do ensino as despesas realizadas com vistas à consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais de todos os níveis, compreendendo as que se destinam a: I – Remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais da educação; II – Aquisição, manutenção e conservação de instalações e equipamentos necessários ao ensino; III – uso e manutenção de bens e serviços vinculados ao ensino; IV – Levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando precipuamente ao aprimoramento da qualidade e à expansão do ensino; V – Realização de atividades -meio necessárias ao funcionamento dos sistemas de ensino; VI – Concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas públicas e privadas; VII - amortização e custeio de operações de crédito destinadas a atender ao disposto nos incisos deste artigo; VIII – Aquisição de material didático-escolar e manutenção de programas de transporte escolar (BRASIL, 1996b).
atendam ao disposto no inciso II do artigo 55 da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991; As organizações de fins culturais que, para este fim, vierem a ser definidas em regulamento; e As organizações hospitalares e de assistência social, desde que atendam, cumulativamente, aos requisitos estabelecidos nos incisos I a V do artigo 55 da Lei nº 8.212/1991.
A arrecadação do montante devido pelas empresas que se encaixam nos critérios de recolhimento desta contribuição social é feita, desde 2007, pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, quando da promulgação da Lei nº 11.457/2007 (BRASIL, 2017b). Antes disso, a arrecadação era realizada de maneira compartilhada entre o Instituto Nacional de Seguro Social – INSS e o FNDE. Cabe lembrar que o Salário- Educação, bem como seus mecanismos legais e definições, foram sendo alterados com o passar dos anos. Para os objetivos estabelecidos para este trabalho, definiu- se como prioridade abordar apenas a legislação atual e mais recente que trata do assunto.
Atualmente, e definido pela Lei nº 10.832/2003 (BRASIL, 2017c) para garantir a participação de todos os entes da federação na repartição dos recursos, inclusive os municípios, que anteriormente não eram contemplados, ao valor arrecadado em cada Estado e no Distrito Federal, é deduzido a alíquota de 1%, referente à administração fiscal, e o montante restante segue distribuído da seguinte forma: 10% para o próprio Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação que, através de seus variados programas, como o PNAE (Programa Nacional de Alimentação Escolar), PNLD (Programa Nacional do Livro Didático), entre outros, realiza a aplicação dos recursos em âmbito federal.
Para tanto, criou-se no Ministério da Educação – MEC, um grupo que tem como único objetivo analisar e propor ações a serem realizadas com esses recursos. Este grupo é composto por dois representantes do MEC, dois representantes do Conselho Nacional de Secretários de Educação – CONSED, e dois representantes da União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação – UNDIME. (UNDIME, 2017).
Os 90% restantes são disponibilizados através de quotas:
Quota federal – correspondente a 1/3 dos recursos gerados em todas as Unidades Federadas, que é mantida no FNDE, que a aplica no financiamento de programas e projetos voltados para a educação básica, de forma a propiciar a redução dos desníveis sócio educacionais entre os municípios e os estados brasileiros. (BRASIL, Art. 212, 1988).
Estes recursos são gerenciados pelo FNDE e possuem como destino a aplicação em programas específicos que visam a diminuição das desigualdades sociais regionais brasileiras. São direcionados aos Estados, Municípios e Distrito Federal, juntamente com outros recursos destinados à educação. (UNDIME, 2017b).
Quota estadual e municipal – correspondente a 2/3 dos recursos gerados, por Unidade Federada (Estado), a qual é creditada, mensal e automaticamente, em contas bancárias específicas das secretarias de educação dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, na proporção do número de matrículas, para o financiamento de programas, projetos e ações voltados para a educação básica (BRASIL, Art. 212, 1988).
Já estes recursos são direcionados a ações diretamente relacionadas às diferentes etapas e modalidades da educação básica, podendo ser direcionadas, por exemplo, a projetos associados a transporte escolar, construção/reforma/adequação de prédios escolares, aquisição de materiais pedagógicos e capacitação de professores. A utilização desses recursos não engloba pagamento de professores/funcionários. (UNDIME, 2017c).
Os valores a serem repassados para cada instância se associam ao total de matrículas na educação básica, no ano anterior, daquela unidade federativa, levantado por meio do Censo Escolar realizado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais – INEP. Este aporte financeiro é repassado mensal e automaticamente para as Secretarias de Educação estaduais e municipais, através de contas específicas e vinculadas pelo próprio FNDE.
De acordo com informações oficiais (FNDE, 2017c), nos casos em que o montante total de recursos não for utilizado de maneira integral, o restante não será devolvido e continua disponível para aplicação sob as mesmas regulamentações. Ou seja, estes recursos não podem ser utilizados para outros fins que não aqueles
respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social; II - Participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis (BRASIL, Art. 204, 1988).
Segundo Rocha (2009), todo este processo se deveu ao fato de, nas últimas décadas do século XX, o Brasil ter passado por uma revolução que, de forma indireta, transformou o papel do Estado, de autoritário, durante o Regime Militar, em um Estado democrático que buscava a participação popular, principalmente em relação à afirmação dos direitos universais.
Nesse sentido, é preciso entender que, no mundo atual, envolto em transformações e revoluções constantes, a escola assume um papel de não apenas transmitir conhecimentos, como era esperado em épocas passadas. Hoje, seu papel é visto como fundamental na construção do sujeito que, não apenas executará funções em sociedade, mas que precisará entendê-la, e refletir sobre, de modo crítico e subjetivo, para poder transformá-la.
Em meio a essa mudança, não apenas a escola desenvolve essa consciência, como a própria sociedade cobra que o faça. Assim é que a escola se encontra, hoje, no centro de atenções da sociedade. Isto porque se reconhece que a educação, na sociedade globalizada e economia centrada no conhecimento, constitui grande valor estratégico para o desenvolvimento de qualquer sociedade, assim como condição importante para a qualidade de vida das pessoas. Embora esse enfoque não seja plenamente adotado e, quando levado em consideração, seja orientado, ainda, por um velho e já enfraquecido paradigma orientador da cobrança, em vez de participação, ele tem grande impacto sobre o que acontece na escola, que é hoje, mais do que nunca, bombardeada por demandas sociais das mais diversas ordens (LUCK, 2000, p. 12).
Ainda de acordo com Luck (2000), essa mudança no modo de enxergar a relação escola/sociedade demanda esforços extraordinários, no sentido de promover práticas de gestão democrática participativas. Por se tratar de uma dinâmica totalmente nova e sem precedentes, é preciso desenvolver espaços de reflexão em que todos sejam ouvidos, a fim de propiciar planejamento e organização.
Logo, como conceito etimológico, descentralização se traduz em:
[...] tirar do centro para a periferia. Aplicado à organização estatal, traduz o processo através do qual atribuições administrativas do Estado, enquanto pessoa coletiva de âmbito nacional e com fins gerais, são distribuídas para pessoas coletivas distintas e de âmbito territorial ou institucional mais limitado. (VEIGA, 2007, p.1)
De modo geral, trata-se de repartir competências, a fim de definir instâncias e suas responsabilidades. Isso permite que casos específicos e particulares à cada instituição sejam tratados pela própria, que está presente e conhece sua realidade, o que contribui para definir ações condizentes e eficientes dentro daquele contexto, sem interferências externas. Como consequência, criam-se oportunidades para o surgimento de ações descentralizadas, livre das amarras criadas pelo próprio sistema que as rege. Entretanto, isso não quer dizer que a escola, nesse caso, seja autossuficiente e independente, apesar de possuir relativa autonomia e flexibilidade. A mesma se mantém regida por outras instâncias governamentais.
Torna-se necessário, nesse contexto, entender as diferenças entre descentralização e desconcentração. Estes conceitos, apesar de estarem intrinsecamente relacionados ao Direito Administrativo, possuem relação também com a Educação no que tange os aspectos hierárquicos de definição de políticas e ações educacionais referentes ao aparelhamento governamental. No primeiro, há uma divisão de tarefas e responsabilidades e ocorre quando a administração central transfere não só a responsabilidade para com a execução, mas também poder decisório sobre as ações que deverão ser executadas. É precisão haver uma junção dessas duas características para se considerar um poder como descentralizado.
Como exemplo prático, podemos citar o Ministério da Educação que, em nível macro, define e organiza os parâmetros que estabelecem as políticas educacionais em âmbito federal e aplicáveis à todas as unidades administrativas brasileiras (Estados, Municípios e Distrito Federal); e a Secretaria Municipal de Educação do Rio de Janeiro – SMERJ – que tem como objetivo, direcionar ações políticas específicas para as escolas do município do Rio de Janeiro, ainda que subordinada ao MEC.
Já a desconcentração se baseia na distribuição das tarefas, ou seja, na organização estrutural de desenvolvimento: há aqueles que executam as ações, porém, sem possuir o poder de defini-las, sendo apenas instrumentos de execução.